Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

11 Decembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea si completarea unor acte legislative (Legea privind statutul municipiului Chisinau – art.22; Legea cu privire la gaze – art.5, 8, 9; s.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1674 din 21 Noiembrie 2009)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea si completarea unor acte legislative (Legea privind statutul municipiului Chisinau – art.22; Legea cu privire la gaze – art.5, 8, 9; s.a.).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Din nota informativă lipsesc informaţii despre respectarea etapelor transparenţei (art.8 din Legea nr. 239-XVI din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional), care ar presupune:
- informarea publicului referitor la iniţierea elaborării deciziei;
- punerea la dispoziţia părţilor interesate a proiectului de decizie şi a materialelor aferente acestuia;
- consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate;
- examinarea recomandărilor cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de elaborare a proiectelor de decizii;
- informarea publicului referitor la deciziile adoptate.
Totuşi, proiectul este publicat pe pagina web a Parlamentului şi societatea civilă a avut posibilitate să se expună asupra lui, să ceară iniţierea dezbaterilor etc.


4. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative anexate la proiect, modificările şi completările propuse au drept scop relansarea sectorului energetic şi, în particular, îmbunătăţirea siguranţei, calităţii şi eficienţei furnizării energiei şi resurselor energetice, atragerea investiţiilor strategice în domeniu. De asemenea, modificările propuse vor permite de a spori eficienţa activităţii întreprinderilor energetice.

Pe de altă parte, prin adoptarea proiectului se va consolida poziţia şi independenţa Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică (ANRE), scop care poate fi atins prin transmiterea de la Guvern către Parlament a drepturilor desemnării directorilor ANRE şi aprobării bugetului anual al acesteia.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul Legii a fost plasat pe site-ul Parlamentului, acordînd posibilitate societăţii civile să expună opinia sa pe marginea acestuia. Considerăm că în acest fel termenul de cooperare cu societatea civilă a fost respectat.


7. Suficienţa argumentării. Argumentarea conţinută în nota informativă este formulată de o manieră generală referindu-se la importanţa liberalizării preţurilor în complexul energetic care trebuie să includă toate cheltuielile rezonabile de exploatare şi dezvoltare a obiectivelor energetice, precum şi profitul, inclusiv necesitatea de a consolida poziţia şi independenţa ANRE. În acelaşi timp, nu se prezintă analize concludente despre situaţia reală în sectorul energetic, care ar impune elaborarea unei legi, hotărîri care ar reglementa drepturile şi obligaţiile agenţilor economici din domeniul respectiv, precum şi a consumatorilor.

Unul din argumentele autorului în susţinerea modificărilor şi completărilor propuse este situaţia grea din complexul energetic care se caracterizează prin achitarea redusă a consumului, precum şi existenţa de datorii (istorice şi curente) pe tot lanţul activităţii în acest domeniu (furnizarea gazelor naturale către CET-uri – producerea energiei termice şi electrice – distribuţia şi livrarea energiei termice), însă autorul nu prezintă careva date concludente. Ar fi fost necesar ca nota informativă să opereze cu anumite date ţi calcule concrete, care să justifice invocarea acestui argument (spre exemplu: datoria reală a întreprinderilor din complexul energetic, datoria consumatorilor finali, ce sumă din această datorie se datorează neachitării serviciilor de către populaţie, de către agenţii economici, care sunt pierderile întreprinderilor din sectorul energetic (care e cauza pierderilor - proasta administrare a întreprinderilor din domeniu, utilajulu învechit ori poate neincluderea în preţ a tuturor cheltuielilor), acţiunile întreprinse de către întreprinderi pentru redresarea situaţiei etc.)

Un alt argument invocat în nota informativă este nerespectarea la stabilirea preţurilor la energia electrică şi termică a alin. (3) al art. 9 din Legea cu privire la energetică nr. 1525-XIII din 19 februarie 1998, care stipulează că în tarifele la energia electrică şi termică şi în preţurile la resursele energetice trebuie să intre toate cheltuielile rezonabile de exploatare şi dezvoltare a obiectivelor energetice, precum şi profitul. Însă nu se face nici o comparaţie a cuantumului tarifelor actuale cu cuantumul tarifelor reale şi rezonabile, care este prejudiciul cauzat astfel întreprinderilor din sectorul energetic etc. Nu este clar care sunt argumentele care îi inspiră autorului încrederea că prin transmiterea atribuţiilor respective de la administraţia publică locală către ANRE a dreptului de aprobare a tarifelor la agentul termic se va redresa situaţia din sectorul energetic şi se vor mări achitările la serviciile prestate.

Totodată, autorul nu a motivat necesitatea transmiterii de la Guvern către Parlament a competenţei desemnării directorilor ANRE şi aprobării bugetului anual al acesteia. Nu este argumentată necesitatea extinderii perioadei de angajare a directorului consiliului de administrare de la 4 ani la 6 ani. De asemenea, nu este clar din ce cauză autorul nu a argumentat limitarea motivelor de eliberare din funcţie a directorului, deoarece în actuala reglementare sînt specificate mai multe motive de eliberare din funcţie a acestuia.

Considerăm că prin adoptarea modificărilor propuse nu se va redresa situaţia din complexul energetic, dar se va realiza doar un transfer al responsabilităţii aprobării tarifului de la administraţia publică locală către ANRE, amînînd, astfel, soluţionarea problemelor din complexul energetic. Complexul energetic în special cel legat de furnizarea agentului termic, pînă la liberarizarea preţurilor, necesită a fi reglementat respectîndu-se în acelaşi timp drepturile furnizorului cît şi ale consumatorului. Astfel, trebuie de eliminat poziţia de monopolist a întreprinderilor din domeniul furnizării agentului termic prin adoptarea unui act normativ ce va reglementa relaţiile economice dintre consumator şi furnizor, inclusiv acordarea posibilităţii consumatorului să renunţe în orice moment la serviciul furnizorului fără a fi obligat să suporte careva cheltuieli de modificare a sistemului de încălzire, să poată instala centrale termice individuale fără a suporta careva cheltuieli la modificarea sistemului central de alimentare cu gaze naturale, eliminarea limitării instalării acestor centrale, obligarea furnizorului de agent termic să încheie contracte individuale cu consumatorii, să instaleze contoare individuale pentru ca fiecare consumator să poată monitoriza consumul şi temperatura etc. Dacă aceste măsuri nu vor fi adoptate şi se va recurge doar la majorarea preţurilor, situaţia din complexul energetic nu se va îmbunătăţi. Prin mărirea preţurilor cetăţenii cu un venit mai modest nu vor face faţă acumulînd astfel noi datorii faţă de furnizor neavînd posibilitatea să renunţe la serviciile prestate.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Proiectul actului legislativ nu conţine careva referiri la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale.


9. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea economico-financiară lipseşte. Potrivit autorilor, implementarea prezentului proiect nu necesită alte cheltuieli financiare suplimentare, decît cele prevăzute în buget.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul de lege nu a fost supus analizei impactului de reglementare, aşa cum este prevăzut de cerinţele normelor art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, art. 4 şi art.13 din Legea nr.235-XVI din 20.07.2006 privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîriea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006. Lipsa analizei impactului de reglementare, nu poate fi explicată, deoarece se propune un proiect ce va modifica reglementarea complexului energetic, prin urmare, analiza de impact al acestuia asupra asigurării respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor din domeniu, ale consumatorilor şi ale statului este obligatorie.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public. Însă, prin liberalizarea prematură a pieţei energetice şi, în special, cea legată de furnizarea agentului termic vor fi prejudiciaţi cetăţenii cu venituri modeste. Prin mărirea preţurilor cetăţenii cu un venit mai modest nu vor face faţă acumulînd astfel noi datorii faţă de furnizor neavînd posibilitatea să renunţe la serviciile prestate.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice şi proceduri administrative noi, precum şi alte chestiuni vizînd activitatea acestora. Astfel, potrivit proiectului în competenţa ANRE se transmite dreptul de aprobare a tarifului în complexul energetic precum şi se modifică procedura de angajare a conducătorilor ANRE şi bugetul acesteia.
Menţionăm că toate atribuţiile şi procedurile noi institute sînt suficient de clare şi concise necreînd careva neclarităţi în procesul aplicării.




Concluzii

În concluzie, menţionăm că proiectul propus nu este afectat de grave riscuri de coruptibilitate. Obiecţiile principale ale acestui raport de expertiză se referă la fundamentarea precară a proiectului, care de fapt nu clarifică şi nu justifică modificările propuse.

Nu se prezintă analize concludente despre situaţia reală în sectorul energetic (spre exemplu: datoria reală a întreprinderilor din complexul energetic, datoria consumatorilor finali, care sumă din această datorie se datorează neachitării serviciilor de către populaţie sau de către agenţii economici, care sunt pierderile întreprinderilor din sectorul energetic (care e cauza pierderilor - proasta administrare a întreprinderilor din domeniu, utilajulu învechit sau poate neincluderea în preţ a tuturor cheltuielilor), acţiunile întreprinse de către întreprinderi pentru redresarea situaţiei etc.), care ar impune elaborarea unei legi, hotărîri care ar reglementa drepturile şi obligaţiile agenţilor economici din domeniul respectiv, precum şi a consumatorilor. Totodată, nu este clar care sunt argumentele care îi inspiră autorului încrederea că prin transmiterea dreptului de aprobare a tarifelor la agentul termic de la administraţia publică locală către ANRE se va redresa situaţia din sectorul energetic şi se vor mări achitările la serviciile prestate.

Cît despre consolidarea independenţei a ANRE, prevederile incluse în proiect reprezintă doar un mic pas, dar cu tentă pozitivă, în raport cu prevederile legii în vigoare. Cerinţa privind independenţa ANRE este consfinţită în Directiva 2003/54/CE cu privire la regulile comune pentru piaţa internă a energiei electrice şi în Directiva 2009/72/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice și de abrogare a Directivei 2003/54/CE, precum şi în recomandările experţilor USAID. Însă, autorul nu a motivat cum se va manifesta consolidarea independenţei ANRE prin transmiterea de la Guvern către Parlament a competenţei desemnării directorilor ANRE şi aprobării bugetului anual al acesteia. Nu este argumentată necesitatea extinderii perioadei de angajare a directorului consiliului de administrare de la 4 ani la 6 ani. De asemenea, nu este clar din ce cauză autorul nu a argumentat limitarea motivelor de eliberare din funcţie a directorului, deoarece în actuala reglementare sînt specificate mai multe motive de eliberare din funcţie a acestuia.

Considerăm că prin adoptarea modificărilor propuse nu se va redresa situaţia din complexul energetic, dar se va realiza doar un transfer al responsabilităţii aprobării tarifului de la administraţia publică locală către ANRE, amînînd, astfel, soluţionarea problemelor din complexul energetic. Complexul energetic, în special cel legat de furnizarea agentului termic, pînă la liberarizarea preţurilor, necesită a fi reglementat respectîndu-se în aceleaşi timp drepturile furnizorului cît şi ale consumatorului. Astfel, trebuie de eliminat poziţia de monopolist a întreprinderilor din domeniul furnizării agentului termic prin adoptarea unui act normativ care va reglementa relaţiile economice dintre consumator şi furnizor, inclusiv acordarea posibilităţii consumatorului să renunţe în orice moment la serviciul furnizorului, fără a fi obligat să suporte careva cheltuieli de modificare a sistemului de încălzire, să poată instala centrale termice individuale fără a suporta careva cheltuieli la modificarea sistemului central de alimentare cu gaze naturale, eliminarea limitării instalării acestor centrale, obligarea furnizorului de agent termic să încheie contracte individuale cu consumatorii, să instaleze contoare individuale pentru ca fiecare consumator să poată monitoriza consumul şi temperatura etc.

Dacă aceste măsuri nu vor fi adoptate şi se va recurge doar la majorarea preţurilor, situaţia din complexul energetic nu se va îmbunătăţi. Prin mărirea preţurilor cetăţenii cu un venit mai modest nu vor face faţă şi nu vor putea acoperi cheltuielile respective, acumulînd astfel noi datorii faţă de furnizor şi neavînd posibilitatea să renunţe la serviciile prestate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei