Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

21 Decembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind energia electrică

(înregistrat în Parlament cu numărul 1768 din 27 Noiembrie 2009)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind energia electrică.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Categoria actului legislativ propus, în viziunea noastră, nu este determinată corect - lege organică, deoarece potrivit prevederilor art. 72 din Constituţie şi art. 10 din Legea privind actele legislative nr.780-XV din 27.12.2001, reglementarea relaţiilor sociale respective nu face obiectul expres al unei legi organice


3. Transparenţa decizională Din nota informativă lipsesc informaţii despre respectarea etapelor transparenţei (art.8 din Legea nr. 239-XVI din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional), care ar presupune:
- informarea publicului referitor la iniţierea elaborării deciziei;
- punerea la dispoziţia părţilor interesate a proiectului de decizie şi a materialelor aferente acestuia;
- consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate;
- examinarea recomandărilor cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de elaborare a proiectelor de decizii;
- informarea publicului referitor la deciziile adoptate.

Totuşi, proiectul a fost publicat pe pagina web a Ministerului Economiei şi a Parlamentulu, respectiv, societatea civilă a avut posibilitatea să expună opiniile sale pe marginea acestuia şi, eventual, să ceară iniţierea unor dezbateri publice ample etc.


4. Scopul promovării proiectului , conform notei informative, constă în armonizarea legislativă în sectorul energetic la acquis-ul comunitar, lansat la nivelul Parlamentului şi Guvernului în cadrul implementării angajamentelor Republicii Moldova, a promisiunilor asumate la semnarea Planului de Acţiuni UE - Republica Moldova.

Totodată proiectul va favoriza obţinerea statutului de membru cu drepturi depline la Tratatul Comunităţii Energetice. La elaborarea proiectului de lege cu privire la energia electrică, în sensul armonizării acesteia cu sistemul de drept european, s-a ţinut cont şi de aplicarea Directivei 2003/54/CE, precum şi de intenţiile de modificare a acesteia.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă Proiectul Legii a fost înregistrat în Parlament la 27.11.2009 şi plasat pe site-ul Parlamentului la 30.11.2009, termenul limită de prezentare a contribuţiilor societăţii civile fiind data de 21 decembrie 2010. Proiectul a fost examinat în I lectură de către Parlament la 17 decembrie 2009 şi adoptat în lectură finală la 23.12.2009.

Prin urmare, considerăm că termenul de cooperare cu societatea civilă nu a fost respectat, deoarece modificările conceptuale care puteau fi prezentate de societatea civilă nu ar fi fost luate în considerare, odată ce proiectul a fost adoptat deja în I lectură şi orice modificări conceptuale nu mai pot fi inserate.


7. Suficienţa argumentării. Nota informativă ce însoţeşte proiectul conţine o argumentare superficială a proiectului, referindu-se doar la necesitatea armonizării legislative în sectorul energetic la normele UE. Armonizarea legislaţiei în sectorul energetic face parte dintr-un proces mai extins de armonizare a legislaţiei naţionale la normele UE lansat la nivelul Parlamentului şi Guvernului în cadrul implementării angajamentelor Republicii Moldova, a promisiunilor asumate la semnarea Planului de Acţiuni UE - Republica Moldova. Despre ce fel de promisiuni nu este clar, dar Guvernul mai menţionează că "în conformitate cu Strategia energetică a Republicii Moldova pînă în anul 2020, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 958 din 21.08.2007, unul din obiectivele strategice ale politicii energetice naţionale, îl constituie obţinerea statutului de membru cu drepturi depline la Tratatul Comunităţii Energetice, iar pentru realizarea acestuia este necesară transpunerea pe plan intern a acquis-ului comunitar."

În nota informativă lipseşte fundamentarea economico-financiară, fapt ce nu poate fi explicat, deoarece noua lege prevede o serie de modificări la capitolul activitatea întreprinderilor din domeniul energetic.

Nota informativă nu face referire la problemele existente în acest domeniu. Din aceste motive, considerăm argumentarea proiectului drept insuficientă şi valabilă doar parţial.


8. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Prezenta Lege creează cadrul necesar aplicării Directivei 2003/54/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 iunie 2003 privind normele comune pentru piaţa internă a energiei electrice şi de abrogare a Directivei 96/92/CE, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene Nr. L 176 din 15 iulie 2003.


9. Fundamentarea economico-financiară. În nota informativă lipseşte fundamentarea economico-financiară, fapt ce nu poate fi explicat, deoarece noua lege prevede o serie de modificări privitor la activitatea întreprinderilor din domeniul energetic. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”.

Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.


10. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul de lege nu a fost supus analizei impactului de reglementare, aşa cum este prevăzut de art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, art. 4 şi art.13 din Legea nr.235-XVI din 20.07.2006 privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîriea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006.

Lipsa analizei impactului de reglementare, nu poate fi explicată, deoarece se propune un proiect ce prevede o serie de modificări privind activitatea întreprinderilor din domeniul energetic astfel, analiza de impact al acestuia asupra asigurării respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului este obligatorie.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


11. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


12. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


13. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


14. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


15. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice. Astfel, proiectul reglementează atribuţiile Guvernului, Agenţiei Naţionale pentru Reglementarea în Energetică, competenţa autorităţilor administraţiei publice locale. Trebuie de menţionat că prin proiectul legii nu sunt stabilite noi atribuţii pentru administraţia publică centrală şi locală, însă atribuţiile sunt mai clar definite spre deosebire de legislaţia actuală.


16. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art.5 alin.(2)

(2) Guvernul, prin intermediul organului central de specialitate al administraţiei publice în domeniul energeticii, asigură monitorizarea securităţii la furnizarea de energie electrică...

Proiectul actului expertizat nu defineşte care este acel organ central de specialitate al administraţiei publice în domeniul energeticii şi care sunt atribuţiile acestuia. Trebuie de menţionat că, potrivit prevederilor art. 5 din proiect, acest organ central trebuie să monitorizeze securitatea la furnizarea de energie electrică, pînă la 30 aprilie a anului în curs va întocmi şi va publica, în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi pe pagina sa electronică, un raport în care va prezenta rezultatele monitorizării problemelor menţionate, precum şi orice măsură luată sau preconizată pentru soluţionarea lor etc.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea

Determinarea concretă a statutului şi a atribuţiilor al organului central de specialitate al administraţiei publice în domeniul energeticii.

2

art. 6 alin.(1)

(1) Autorităţile administraţiei publice locale acordă, la solicitare, autorizaţiile de construire a obiectelor sistemului electroenergetic, inclusiv a centralelor electrice, în conformitate cu legea.

Nu este clar la care lege se referă autorul proiectului, la proiectul legii în cauză sau la alte acte normative ce reglementează sistemul energetic.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea actului normativ la care se referă autorul proiectului - dacă este vorba de prezenta lege, atunci poate fi utilizată formula "prezenta lege".

3

art. 6 alin.(2)

(2) Autorităţile administraţiei publice locale sînt responsabile de elaborarea proiectelor de construcţie a reţelelor electrice de distribuţie cu destinaţie locală, în baza avizelor de racordare eliberate de operatorii reţelelor de distribuţie şi în conformitate cu planurile urbanistice şi planurile de amenajare a teritoriului. Autorităţile administraţiei publice locale prezintă proiectele de construcţie a reţelelor electrice de distribuţie cu destinaţie locală operatorilor reţelelor de distribuţie.

Proiectul de lege nu defineşte care sunt reţelele electrice de distribuţie cu destinaţie locală.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Propunem de a da o definiţie clară ce reprezintă reţelele electrice de distribuţie cu destinaţie locală.

4

art. 13 alin.(1) lit.d)

d) prezintă, la solicitare, organizaţiilor care promovează interesele consumatorilor finali, precum şi consumatorilor finali informaţia necesară referitoare la activitatea titularilor de licenţe, cu excepţia cazurilor în care această informaţie este confidenţială;

Autorul proiectului nu face nici o explicaţie ce se înţelege prin noţiunea de "confidenţială" şi cine stabileşte care informaţie este confidenţială sau cel puţin care este actul normativ care reglementează modul de stabilire, declarare a informaţiei ca fiind confidenţială.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Stabilirea expresă a criterilor de catalogare a informaţiei ca fiind confidenţială.

5

art. 14 alin.(1) lit.a) şi b)

a) face publice şedinţele Consiliului de administraţie al Agenţiei; b) anunţă din timp părţilor interesate ordinea de zi a şedinţei Consiliului de administraţie al Agenţiei şi asigură accesul liber al persoanelor interesate, precum şi al publicului, la examinarea chestiunilor incluse pe ordinea de zi. La şedinţele la care vor fi discutate informaţiile cu caracter confidenţial vor fi invitate numai persoanele vizate.

Nu este clar unde se va plasa informaţia despre şedinţele consiliului de administrare al Agenţiei şi în acest fel se poate pune la îndoială asigurarea reală a transparenţei funcţionării autorităţilor publice.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

De stabilit expres unde va fi plasată informaţia despre şedinţele Consiliului de administrare al Agenţiei.

6

art. 14 alin.(2)

(2) În cazul în care Consiliul de administraţie al Agenţiei intenţionează să adopte hotărîri ce pot avea impact asupra pieţelor relevante şi asupra prestării serviciilor publice...

În proiectul actului normativ nu se defineşte noţiunea de piaţă relevantă. Astfel, nu este clar care pot fi considerate pieţele relevante pentru care Agenţia trebuie să respecte procedura de consultare publicînd pe pagina sa electronică proiectul actului ce urmează a fi aprobat şi care pieţe nu sunt considerate relevante.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

De definit ce se înţelege prin noţiunea de piaţă relevantă.

7

art. 14 alin.(5)

(5) Neînţelegerile dintre titularii de licenţă în probleme ce ţin de competenţa Agenţiei, care nu pot fi soluţionate de către aceştia de sine stătător, sînt examinate de Agenţie, care, la sesizarea oricăreia dintre părţi, va emite o decizie în vederea soluţionării neînţelegerii, în termen de 30 de zile calendaristice de la data sesizării. În caz de necesitate, Agenţia poate prelungi termenul stabilit cu cel mult o lună, comunicînd acest fapt părţilor interesate.

Proiectul actului normativ nu stabileşte care sunt cazurile de necesitate în care Agenţia poate prelungi termenul de examinare a sesizărilor titularilor de licenţă.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Trebuie de determinat care sînt cazurile în care Agenţia poate prelungi termenul de examinare a sesizărilor.

8

art.16 alin.(1) lit.a)

a) sînt înregistrate în Republica Moldova şi prezintă actul confirmativ în acest sens

Nu este clar care acte trebuie să fie prezentate de către agentul economic pentru a confirma înregistrarea sa pe teritoriul Republicii Moldova. Potrivit legislaţiei naţionale la înregistrarea agentului economic se eliberează certificatul de înregistrare. Totodată, nu este clar dacă se prezintă copia actului sau trebuie prezentat originalul acestuia.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De stabilit expres care act trebuie să fie prezentat de către agentul economic pentru a confirma înregistrarea sa pe teritoriul Republicii Moldova.

9

art.16 alin.(1) lit.c)

c) prezintă documentele ce confirmă că dispune de centrală electrică sau de reţele electrice, după caz;

Nu este clar care documente trebuie prezentate pentru a confirma existenţa centralei electrice.

Coruptibilitate
Norme irealizabile
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De indicat expres care sunt actele ce va confirma existenţa centralei electrice.

10

art.16 alin.(1) lit.d)

d) prezintă documentele ce confirmă că dispune de personal calificat, necesar pentru desfăşurarea activităţii pentru care solicită licenţă şi că centrala electrică sau reţelele electrice, după caz, sînt conforme cerinţelor tehnice stabilite prin lege.

Nu este calr care sînt actele ce trebuie prezentate de către agentul economic pentru a confirma că dispune de personal calificat, necesar pentru desfăşurarea activităţii pentru care solicită licenţă şi că centrala electrică sau reţelele electrice, după caz, sînt conforme cerinţelor tehnice stabilite.

Coruptibilitate
Norme irealizabile
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De specificat expres care sunt actele necesare care vor confirma că agentul economic dispune de personal calificat, necesar pentru desfăşurarea activităţii pentru care solicită licenţă şi că centrala electrică sau reţelele electrice, după caz, sînt conforme cerinţelor tehnice stabilite.

11

art.18 alin.(1) lit.g)

g) să prezinte Agenţiei, în termenele prevăzute, rapoarte anuale cu privire la activitatea desfăşurată pe piaţa energiei electrice, conform criteriilor stabilite, precum şi altă informaţie, solicitată de Agenţie, necesară acesteia în exercitarea atribuţiilor sale, conform legii;

Nu este clar unde este stabilit termenul în care trebuie prezentate Agenţiei rapoartele anuale cu privire la activitatea desfăşurată pe piaţa energiei electrice, unde este definit criteriul de întocmire a rapoartelor şi care altă informaţie poate fi solicitată de către Agenţie.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa unor termene concrete
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De stabilit expres care este termenul de prezentare a rapoartelor, criteriile de întocmire a acestora şi să fie stabilită informaţia ce poate fi solicitată de către Agenţie.

12

art.20 alin.(2) lit.e)

e) neînlăturarea, în termenul stabilit, a circumstanţelor care au condus la sistarea temporară a licenţei;

Nu este clar cine şi unde trebuia să stabilească termenul de înlăturare a circumstanţelor care au condus la sistarea temporară a licenţei.

Coruptibilitate
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni
Lipsa unor termene concrete
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Considerăm că trebuie să fie indicat expres unde şi de către cine trebuie să fie indicat termenul de înlăturare a circumstanţelor care au condus la sistarea temporară a licenţei.

13

art.20 alin.(2) lit.f)

f) nerespectarea, în mod repetat, a prescripţiilor de lichidare a încălcărilor privind condiţiile activităţii licenţiate.

Nu este clar la a cîta repetare de neîndeplinire a prescripţiilor Agenţia are dreptul să solicite retragerea licenţei. O astfel de formulare permite funcţionarilor de la Agenţie să săvîrşească acte de corupţie prin manifestarea indulgenţei sale faţă de unii operatori.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem excluderea cuvintelor "în mod repetat". În cazul în care operatorul nu a îndeplinit prescripţia de lichidare a încălcărilor Agenţia solicită imediat retragerea licenţei. O astfel de prevedere va ordona agenţii economici care activează în sectorul energetic.





Concluzii

Concluzionînd asupra proiectului Legii privind energia electrică expunem următoarele:

- la elaborarea proiectul Legii cu privire la energia electrică s-au luat în considerare prevederile legislaţiei UE în special Directiva 2003/54/CE. Foarte multe prevederi ale Directivei 2003/54/CE au fost preluate în textul proiectului expertizat;
- proiectul promovează lipsa de transparenţă;
- proiectul Legii nu reglementează procedura de contestare a deciziilor adoptate de către Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică. Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică este organul care cumulează competenţele de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona, fapt care poate genera multiple acte de corupţie în procesul ulterior de aplicare a legii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei