Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

13 Noiembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (raspunderea disciplinara a judecătorilor)

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Transparenţa decizională Proiectul a fost publicat pe pagina web a Ministerului Justiţiei, societatea civilă a avut posibilitatea să expună opiniile sale asupra acestuia.


2. Scopul promovării proiectului Conform Notei Informative, proiectul a fost elaborat în vederea reexaminării regimului disciplinar aplicabil judecătorilor.

Scopul poate fi apreciat ca valabil, însă nu toate mecanismele propuse vor contribui eficient la atingerea lui.



Fundamentarea proiectului


3. Suficienţa argumentării. Pentru anumite categorii de sancţiuni propuse argumentarea nu este suficientă.


4. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.În textul proiectului şi în Nota informativă lipsesc referinţe la reglementările corespondente şi nu este evaluat nivelul compatibilităţii cu reglementările comunitare.
În acelaşi timp, Nota Informativă menţionează cîteva documente internaţionale (ale CoE şi ONU, precum şi practica unor state de reglementare a sancţiunilor disciplinare).
Considerăm că la elaborarea şi argumentarea proiectului nu s-a ţinut cont de o serie de prevederi şi recomandări valoroase în domeniu, printre care, cităm următoarele:
I. CARTA EUROPEANĂ PRIVIND STATUTUL JUDECĂTORULUI:
„5. RĂSPUNDEREA
5.1. Încălcarea de către un judecător a uneia dintre îndatoririle expres stabilite prin statut nu poate fi sancţionată decât prin decizia, la propunerea, recomandarea sau cu acordul unui organ jurisdicţional sau unei instanţe alcătuite cu cel puţin jumătate dintre judecătorii aleşi, în cadrul unei proceduri contradictorii în care judecătorul poate fi asistat pentru a-şi asigura apărarea.”.

II. CARTA UNIVERSALĂ A JUDECĂTORULUI:
“Art.11: Administrarea justiţiei şi aplicarea sancţiunilor disciplinare
Administrarea justiţiei şi acţiunile disciplinare împotriva judecătorilor trebuie să fie organizate de o aşa manieră încât să nu compromită independenţa reală a acestora şi să se acorde atenţie doar considerentelor obiective şi relevante. Acolo unde acestea nu sunt asigurate prin alte modalităţi, care sunt adânc înrădăcinate într-o tradiţie bine stabilită şi de durată, administrarea justiţiei şi aplicarea de sancţiuni disciplinare trebuie să se facă de organisme independente, care includ o reprezentare judecătorească substanţială. Acţiunea disciplinară împotriva unui judecător poate fi iniţiată numai în condiţiile în care aceasta este prevăzută de legislaţia pre-existentă şi în conformitate cu regulile de procedură prestabilite.”

III. PRINCIPIILE FUNDAMENTALE PRIVIND INDEPENDENŢA JUDECĂTORILOR (adoptate de Congresul al VII-lea al Naţiunilor Unite privind prevenirea criminalităţii şi tratamentul infractorilor):
“Disciplina, suspendarea şi eliberarea din funcţie
17. O acuzaţie sau reclamaţie înaintată împotriva unui judecător în exercitarea atribuţiilor sale judecătoreşti şi profesionale va fi examinată expeditiv şi echitabil, conform unei proceduri corespunzătoare. Judecătorul va avea dreptul la un proces echitabil. Examinarea cauzei în faza iniţială va fi confidenţială, cu condiţia ca judecătorul să nu solicite altceva.”.

IV. AVIZUL nr.3 al CONSILIULUI CONSULTATIV AL JUDECĂTORILOR EUROPENI (CCJE) în atenţia Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei asupra principiilor şi regulilor privind imperativele profesionale aplicabile judecătorilor şi în mod deosebit a deontologiei, comportamentelor incompatibile şi imparţialităţii:
“c. Răspunderea disciplinară
5º) Concluzii privind răspunderea
77. În ceea ce priveşte răspunderea disciplinară, CCJE consideră că:
i) în fiecare ţară statutul sau carta fundamentală aplicabilă judecătorilor trebuie să definească, pe cât posibil în termeni clari, faptele care pot duce la sancţiuni disciplinare, ca şi procedurile care trebuie urmate;
ii) în ceea ce priveşte instituirea procedurilor disciplinare, ţările trebuie să ia în considerare înfiinţarea unui organism sau a unei persoane specifice responsabile cu primirea plângerilor, cu obţinerea declaraţiilor judecătorului şi cu hotărârea, în lumina dovezilor, dacă există sau nu un caz împotriva judecătorului care să impună iniţierea unor astfel de proceduri;
iii) orice proceduri disciplinare iniţiate trebuie decise de o autoritate sau un tribunal independente, care să folosească o procedură garantând drepturi complete de apărare;
iv) când această autoritate sau tribunal nu este o curte, membrii săi trebuie numiţi de autoritatea independentă (cu reprezentare juridică relevantă aleasă democratic de alţi judecători) susţinută de CCJE la alin. 46 al Opiniei sale nr. 1 (2001);”.


5. Fundamentarea economico-financiară. Realizarea noilor reglementări nu necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, motiv pentru care fundamentarea economico-financiară nu este necesară.


6. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul nu vizează activitatea de întreprinzător.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


7. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


8. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. La aplicarea anumitor prevederi ale proiectului pot fi aduse atingeri drepturilor şi intereselor legitime ale judecătorilor, pot fi admise abuzuri şi intrepretări neadecvate ale unor norme neexplicite.


9. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Anumite prevederi din proiect nu sînt corelate cu reglementări ale legislaţiei (Legea cu privire la statutul judecătorului, Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar).


10. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Anumite formulări propuse în proiect nu sînt suficient de clare, nu întrunesc rigorile tehnicii legislative şi ale limbajului juridic (a se vedea analiza detaliata de la punctul 12 al prezentului raport de expertiză).


11. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul prevede proceduri administrative noi, care nu sînt suficient de clare, pot genera abuzuri şi aplicări defectuoase.


12. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I

Art.I pct.1, textul „ şi declaraţia de interese personale”.

Nu este stabilit modelul declaraţiei de interese personale. Nu se face trimitere expresă la Legea cu privire la conflictul de interese.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme irealizabile
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Stabilirea unui model al declaraţiei de interese personale.
Includerea trimiterii exprese la Legea cu privire la conflictul de interese.

2

Art.I

Art.I pct.1, textul alin.5/1, propus pentru completarea articolului 15.

Nu se stabileşte procedura de reacţionare de către preşedintele instanţei, în cazul că este informat de către judecător despre influenţarea deciziilor. Nu se stabileşte cum urmează să procedeze preşedintele instanţei, în cazul că acesta este influenţat, pe cine trebuie să informeze şi ce măsuri urmează a fi luate.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reglementarea procedurii de intervenţie promptă şi eficientă pentru cazurile de influenţă (sesizarea organelor de drept, preluarea dosarului; sesizarea organelor de etică etc.).
Stabilirea procedurii de sesizare a autorităţilor superioare de către preşedintele instanţei, în cazul că este influenţat.

3

Art.I

Art.I pct.3, textul literei f/4, propus pentru completarea art.22 alin.(1): „sau încălcarea normelor imperative ale legislaţiei procesuale”.

Nu se precizează care ar fi normele "imperative" ale legislaţiei procesuale. Codurile de procedură nu fac o delimitare între normele sale, nu stabilesc aparte norme imperative. Această incertitudine poate genera interpretări neadecvate şi abuzive.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Determinarea concretă a "normelor imperative" sau excluderea temeiului respectiv de sancţionare disciplinară.

4

Art.I

Art.I pct.3, textul literei h/2, propus pentru completarea art.22 alin.(1): "nepublicarea sau publicarea întîrziată a hotărîrii judecătoreşti pe pagina web a instanţei prin intermediul Programului Computerizat de Gestionare a Dosarelor;”.

Nu este clar stabilit subiectul care poate fi tras la răspundere pentru nepublicare: judecătorul, preşedintele instanţei, administratorul programului? De asemenea, nu se stabileşte că încălcarea respectivă trebuie să fie intenţionată.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect

Stabilirea expresă a subiectului pasibil de răspundere şi a existenţei intenţiei nepublicării.

5

Art.I

Art.I pct.3, textul literei k): "încălcarea normelor Codului de Etică al judecătorului”.

Formularea este prea generală, nu toate prevederile Codului de etică pot atrage răspundere.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii

Precizarea prevederilor din Codul de etică, a căror încălcare atrage răspundere (spre exemplu - art.5, 6).

6

Art.I

Art.I pct.3, textul literei r): "emiterea unei hotărîri prin care au fost încălcate evident drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului".

Există contradicţie între norma propusă şi dispoziţiile art.19 alin.(3) din Legea cu privire la statutul judecătorului, care prevede că "Judecătorul nu poate fi tras la răspundere pentru opinia sa exprimată în înfăptuirea justiţiei şi pentru hotărîrea pronunţată dacă nu va fi stabilită, prin sentinţă definitivă, vinovăţia lui de abuz criminal.". Noţiunea "evident" nu este corectă din punct de vedere al expresiei juridice şi normelor de tehnică legislativă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Excluderea textului sau completarea acestuia cu dispoziţii care ar stabili că vinovăţia trebuie dovedită conform procedurii jurisdicţionale în materie.

7

Art.I.

Art.I pct.3, textul lit.ş), propuse pentru completarea art.22 alin.(1): "prezentarea în stare de ebrietate la locul de muncă".

Nu se stabileşte procedura de constatare a stării de ebrietate. Notăm că judecătorul nu poate fi condus forţat la instituţia medicală pentru determinarea acestei stări.

Coruptibilitate
Norme irealizabile
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea prevederii sau detalierea procedurii de constatare a stării de ebrietate a judecătorului.

8

Art.I

Art.I pct.4 textul alin.(3) din art.23: "Eliberarea din funcţie se aplică în cazul săvîrşirii unei abateri disciplinare grave..."

Legislaţia nu stabileşte care sînt abaterile disciplinare "grave", toate încăclările fiind calificate similar.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea temeiului sau expunerea expresă a abaterilor disciplinare "grave".

9

Art.II

Art.II pct.2, completarea textului art.11: „În cazul în care, dintr-o hotărîre definitivă a unei instanţe judecătoreşti internaţionale rezultă ..."

Formularea "rezultă" nu este corectă din punct de vedere al expresiei juridice şi normelor de tehnică legislativă, permite interpretări abuzive.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului şi stabilirea necesităţii dovedirii vinovăţiei judecătorului în cazurile respective, prin examinare de către un complet jurisdicţional, nu de către un organ administrativ (CSM).

10

Art.II

Art.III, referitor la textul alin.(3), propus pentru completarea art.8/1: "Consiliul Superior al Magistraturii plasează pe pagina sa web din internet..."

Nu este stabilit termenul în care se publică hotărîrile.

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Stabilirea expresă a unui termen în care se publică hotărîrile respective ale CSM.





Concluzii

1. Intenţia responsabilizării judecătorilor este una salutară, însă anumite tipuri de abateri disciplinare, propuse în proiect, sînt formulate ambiguu şi necesită revizuire.
2. Una din problemele cele mai importante vizînd răspunderea disciplinară a judecătorilor este examinarea abaterilor respective de către Consiliul Superior al Magistraturii, în componenţa căruia majoritatea nu este formată din judecători, pe cînd recomandările internaţionale determină anume o asemenea abordare.
3. Deoarece este abordat un domeniu important şi sensibil, aflat în vizorul instituţiilor comunitare şi a organismelor internaţionale specializate, considerăm că proiectul în cauză necesită expertiză externă, din partea Consiliului Europei şi a organizaţiilor specializate în domeniul (spre exemplu, Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei