Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

30 Septembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind autorizarea executarii lucrărilor de construire

(înregistrat în Parlament cu numărul 373.2009 din 09 Martie 2009)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind autorizarea executarii lucrărilor de construire.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Construcţiilor şi Dezvoltării Regionale, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională În nota informativă lipsesc informaţii referitoare la respectarea transparenţei procesului de elaborare a deciziilor prevăzute de art. 8 al Legii nr. 239-XVI din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional. Din conţinutul notei informative putem concluziona că cerinţele prevăzute de Legea nr. 239-XVI din 13.11.2008, au fost respectate parţial:
1. Proiectul este publicat pe pagina web a Parlamentului;
2. Proiectul a fost avizat de ministere, inspecţii şi întreprinderi care activează în acest domeniu.


4. Scopul promovării proiectului Conform notei informative, scopul proiectului constă în stabilirea bazei juridice ce reglementează modul de autorizare a lucrărilor de proiectare, executare şi desfiinţare a construcţiilor care vor contribui la dezvoltarea durabilă a localităţilor şi teritoriilor administrative prin punerea în aplicare a prevederilor documentaţiilor de urbanism şi amenajare a teritoriului, precum şi a competenţelor şi obligaţiilor autorităţilor administraţiei publice în acest domeniu.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o serie de argumente şi supoziţii în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, însă acestea poartă un caracter general şi nu argumentează detaliat necesitatea adoptării respectivei legi.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Atît proiectul, cît şi nota informativă la acesta nu conţin referinţe exprese la standardele dreptului comunitar sau internaţionale din domeniul executării şi autorizării lucrărilor de construcţie.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară. Nota informativă nu conţine nici o informaţie privitor la fundamentarea economico-financiară a proiectului.


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul nu vizează în mod direct activitatea de întreprinzător. Însă ţinând cont de faptul că un număr considerabil de solicitanţi pentru obţinerea certificatului de urbanism şi a autorizaţiei de construcţie sunt întreprinzătorii, nota informativă urma să conţină informaţii referitoare la analiza impactului de reglementare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei, cu anumite excepţii care vor fi evidenţiate în tabelul de la p. 15 al prezentului raport de expertiză.


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, iar exprimările nu întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic şi nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul prevede proceduri administrative noi, care nu sînt suficient de clare, pot genera abuzuri şi aplicări defectuoase.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art. 2

Din categoria construcţiilor cu caracter provizoriu fac parte:... copertinele, pergolele sau alte obiective similare.

Conform DEX copertina - este un element de construcţie cu suprafaţă plană, care acoperă de obicei intrarea într-o clădire. Deci, copertina nu poate fi privită separat de o construcţie şi în consecinţă nu poate fi calificată drept o construcţie provizorie. Expresia "alte obiecte similare" acordă responsabililor de aplicarea legii posibilitatea să califice în mod arbitrar dacă o construcţie are sau nu are caracter provizoriu.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Lista construcţiilor cu caracter provizoriu trebuie să fie exhaustivă.

2

art.2

documentaţia de proiect - piese scrise şi desenate, care cuprind soluţii tehnice şi economice de realizare a obictivului de investiţii şi alte exigenţe în volumul necesar elaborării documentaţiei de execuţie pe baza căreia se execută lucrările autorizate

Nu este clar cine stabileşte dacă soluţiile tehnice şi economice sunt sau nu elaborate în volumul necesar?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Este necesar să se facă trimitere la actul normativ care conţine condiţiile de elaborare a documentaţiei de proiect.

3

art.4

(1) Autorizaţia de construire (anexa nr.2) este actul emitentului care permite executarea lucrărilor de construire prevăzute de documentaţia de proiect, verificată şi avizată în modul stabilit de prezenta lege. (2) Demolarea, dezafectarea ori dezmembrarea parţială sau totală a construcţiilor şi instalaţiilor aferente construcţiilor, a instalaţiilor şi utilajelor tehnologice, inclusiv elementele de construcţie de susţinere a acestora, se efectuează numai pe baza autorizaţiei de desfiinţare.

Neconcordnţă între conţinutul art.2 şi conţinutul art. 4

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Se recomandă următoarea redacţie:
(1) Autorizaţia de construire (realizarea, repararea, transformarea) (anexa nr.2) este actul emitentului care permite executarea lucrărilor de construire prevăzute de documentaţia de proiect, verificată şi avizată în modul stabilit de prezenta lege.
(2) Desfiinţarea (demolarea, dezafectarea ori dezmembrarea ) parţială sau totală a construcţiilor şi instalaţiilor aferente construcţiilor, a instalaţiilor şi utilajelor tehnologice, inclusiv elementele de construcţie de susţinere a acestora, se efectuează numai pe baza autorizaţiei de desfiinţare.

4

art.5

Articolul 5. Condiţiile de eliberare a certificatului de urbanism

(1) Certificatul de urbanism se întocmeşte în baza documentaţiei de urbanism şi amenajare a teritoriului cu caracter reglementator, la prezentarea de către solicitant a următoarelor documente în copie şi original:

Sintagma "se întocmeşte" nu este tocmai cea mai potrivită pentru acest context. Această prevedre expres obligă solicitantul să prezinte documentele în original şi copii. În acestă ordine de idei reamintim că notarul este persoana autorizată să autentifice copii. Deci, solicitantul ar putea să prezinte doar copii autentificate notarial. La fel este necesar de menţionat că solicitantul poate depune actele prin intermediul reprezentantului său legal sau convenţional.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă substituirea sintagmei "se întocmeşte" ci sintagma "se elaborează".
Se recomnadă completarea articolului cu prevederi referitoare la copiile autentificate notarial şi depunerea actelor de către reprezentant.

5

art.5

b) extrasul din registrul bunurilor imobiliare, eliberat de organul cadastral teritorial, cu anexarea planului terenului sau a planului construcţiei;

Titlul V al codului Civil al RM este întitulat "Registrul bunurilor imobile" şi nu "imobiliare".

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Se recomandă substituirea sintagmei "imobiliare" ci sintagma "imobile"

6

art.5

c) dovada privind achitarea plăţii pentru eliberarea certificatului de urbanism;

În sensul dreptului civil "plata" este unul din modurile de executare a obligaţiei .

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Se recomandă următorul conţinut: "dovada achitării taxei pentru eliberarea certificatului de urbanism".

7

art.5

e) raportul de expertiză tehnică efectuat de către instituţia de stat specializată pentru verificarea sau expertizarea proiectelor şi construcţiilor, în caz de reconstruire, restaurare, modificare, consolidare sau desfiinţare, după caz, a construcţiilor existente;

Se utilizează termeni care nu se regăsesc în art. 2 al proiectului întitulat "Noţiuni principale"

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Se recomandă revizuirea termenilor utilizaţi în art. 4 lit. (e).

8

art.5

f) acordul autentificat notarial al coproprietarilor interesele cărora pot fi afectate nemijlocit în procesul construirii, reconstruirii, modificării sau desfiinţării construcţiilor existente.

Nu este clar ce a avut în vedere autorul proiectului prin noţiunea "coproprietari". Conform art.344 şi 345 CC RM: "(1) Proprietatea este comună în cazul în care asupra unui bun au drept de proprietate doi sau mai mulţi titulari. (2) Proprietatea comună poate apărea în temeiul legii sau în baza unui act juridic. (1) Proprietatea comună poate fi caracterizată prin delimitarea cotei fiecărui proprietar (proprietate pe cote-părţi) sau prin nedelimitarea cotelor-părţi (proprietate în devălmăşie). (2) Dacă bunul este comun, proprietatea pe cote-părţi se prezumă pînă la proba contrară. (3) Coproprietarii devălmaşi pot atribui bunurilor comune regimul proprietăţii comune pe cote-părţi. Se pare că autorul proeictului a avut în vedere atât coproprietarii propriu - zişi ai construcţiei care va fi construită, reconstruită, modificată sau desfiinţată cât şi vecinii interesele cărora pot fi afectate. La fel acest articol va permite funcţionarului autorităţii abilitate să perfecteze certificatul de urbanism, în mod arbitrar şi subiectiv să stabilească categorii de persoane interesele cărora pot fi afectate, fapt ce în consecinţă poate genera acte de corupţie.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Se recomandă revizuirea totală a prevederii respective.

9

art.5

(4) În cazul în care cererea pentru eliberarea certificatului de urbanism nu a fost completată corect şi/sau nu au fost anexate documentele solicitate în alin. (1) din prezentul articol, persoana responsabilă a emitentului va refuza primirea setului de documente imediat sau în termen de pînă la 5 zile motivînd în scris refuzul.

Din conţinutul prevederii rezultă că funcţionarul va motiva în scris răspunsul doar când va reţine la el setul de documente pe o perioadă de până la 5 zile.

Coruptibilitate
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Stabilirea unor termene nejustificate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă reformularea articolulului aşa încât să fie clar că funcţionarul în toate cazurile de refuz va motiva acest răspuns în formă scrisă.

10

art.5

(5) În lipsa documentaţiei de urbanism aprobate sau în cazul în care aceasta este în proces de elaborare, autoritatea administraţiei publice locale şi/ sau investitorul contractează cu instituţia licenţiată în domeniul urbanismului elaborarea planului urbanistic solicitat, care după avizare şi aprobare în modul stabilit va servi drept temei pentru eliberarea certificatului de urbanism.

Nu este clar cine totuşi trebuie să contacteze cu instituţia licenţiată - autoritatea sau investitorul?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea

Se recomandă ca expres să fie indicată persoana care trebuie să coordoneze.

11

art.6

(4) Pentru construcţiile noi, amplasate adiacent construcţiilor existente sau în imediata lor vecinătate, şi numai în cazul cînd sînt necesare măsuri de intervenţie pentru protejarea vecinătăţilor şi/sau pentru lucrări de construcţii necesare în vederea schimbării destinaţiei încăperilor încorporate în clădiri existente, este necesar acordul vecinilor, conform prevederilor legale în vigoare, autentificat notarial.

Expresia "imediata lor vecinătate" poate fi interpretată abuziv, lăsându-se la discreţia funcţionarului să determine care vecinătate este apropiată şi care nu.

La fel funcţionarul arbitrar va stabili "cazul când sânt necesare măsuri de intervenţie".
Conform DEX cuvântul adiacent însemnă alăturat, înrudit, învecinat, vecin. Astfel nu este clară deosebirea între construcţiile adiacente şi construcţiile aflate în imediata lor vecinătate.
Pentru expresia "este necesar acordul vecinilor": Nu întotdeauna persoana vecinului corespunde cu persoana coproprietarului imobilului adiacent. La fel admitem că un imobil adiacent poate avea mai mulţi coproprietari. În acest caz nu este clar dacă este nevoie de acordul tuturor coproprietarilor sau este suficient acordul doar unuia din coproprietari prin prisma art. 368 CC RM: "Fiecare dintre proprietarii devălmaşi este prezumat a avea consimţămîntul celorlalţi pentru efectuarea oricăror acte de conservare şi administrare a bunului proprietate comună în devălmăşie dacă legea sau contractul nu prevede altfel.". Menţionăm că acest articol se referă doar la copropreitarii în devălmăşi şi nu pe cote - părţi. Menţionăm că solicitantul poate să prezinte şi o hotărâre judecătorească care va confirma că refuzul vecinului la acordul respectiv este neîntemeiat.
Expresia "conform prevederilor legale în vigoare" este o normă de trimitere.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii extensive de reglementare
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă revizuirea integrală a articolului.

12

art.7

(5) La expirarea acestui interval de timp, titularul, în caz de necesitate, este obligat să solicite un nou certificat de urbanism.

Nu este clar care este cazul de necesitate şi cine îl stabileşte şi care este intervalul

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă indicarea expresă a cazurilor în care titularul este obligat să solicite un nou certificat.

13

art.9

a) regimul juridic – dreptul de proprietate sau folosinţă asupra terenului, imobilului şi servituţile care grevează asupra acestuia; destinaţia terenului; situarea terenului în intravilan sau în afara acestuia; prevederi ale documentaţiilor de urbanism, care instituie un regim special asupra imobilului – zone protejate, monumente, ansambluri şi zone în care acţionează dreptul de privilegiu asupra imobilului; interdicţii definitive sau temporare de construcţie sau dacă acesta este înscris în registrul monumentelor istorice;

Pe lângă proprietate şi folosinţă mai există şi "drept de posesie".
Terenurile tot fac parte din categoria bunurilor imobile.
Un teren poate fi grevat nu numai de servitute dar şi de superficie.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomnadă revizuirea articolului d.p.d.v. al formulării lingvistice.

14

art.10

(9) Investitorul aprobă documentaţia de proiect prin ordin, dispoziţie sau decizie proprie conform legislaţiei în vigoare.

Nu este clar dacă această prevedere se referă şi la persoanele fizice.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Se recomandă următorul conţinut: "Investitorul (persoană fizică sau juridică) aprobă documentaţia de proiect prin ordin, dispoziţie sau decizie proprie conform legislaţiei în vigoare.

15

art.12

Articolul 12. Condiţiile de eliberare a autorizaţiei de construire/desfiinţare

Ţinând cont de faptul că conform prevederilor art.2 lucrările de construire includ: realizarea, repararea, transformarea şi desfiinţarea, urmează ca şi denumirea autorizaţiei să conţină aceste noţiuni. Astfel, în contextul proiectului autorizaţia se poate elibera pentru: construirea propriu - zisă (realizarea), repararea, transformarea sau desfiinţarea construcţiei.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Se recomandă completarea articolului prin includerea noţiunilor indicate mai sus.

16

art.12

Deşi în denumirea articolului se utilizează expresia autorizaţia de construire/desfiinţare, în textul articolului întlnim doar sintagma "autorizaţia de construire"

Deşi în denumirea articolului se utilizează expresia autorizaţia de construire/desfiinţare, în textul articolului întlnim doar sintagma "autorizaţia de construire"

Coruptibilitate
Lacune de drept

Se propune completarea sintagmei.

17

art.12

b) titlul dreptului de folosinţă /posesie sau de proprietate asupra construcţiei şi extrasul cadastral;

Exista şi alte acte justificative care ar permite efectuarea luctrarilor de construcţie. De exemplu: contractul de vânzare - cumpărare, contractul de superficie etc.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Se propune următoarea redacţie: "actul justificativ în temeiul căruia titularul beneficiază de dreptul de proprietate asupra bunului imobil sau de oricare alt drept real cu permisiunea de a realiza lucrări de construire"

18

art.12

e) dovada privind achitarea plăţii pentru eliberarea autorizaţiei de construire/desfiinţare;

D.p.d.v. al limbii române este mai corectă expresia"dovada privind achitarea taxei pentru.....................

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă substituirea cuvântului "plată" prin cuvântul "taxă"

19

art.12

(4) Documentele prevăzute în alin. (1) se prezintă în original, cu excepţia documentelor de la lit. b), c) şi f), care se prezintă în copie şi original, sau se prezintă copiile autentificate notarial.

Anterior s-a comentat despre posibilitatea depunerii copiilor de pe acte cu condiţia că sunt autentificate notarial

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Alte riscuri
In cazul in care solicitantul nu detine asupra sa acte in original insa numai copii autentificate notarial risca sa nu depuna actele sau sa fie conditionat sa motiveze funcţionarul să-i primeasca actele

20

art.12

(7) În cazul în care cererea pentru eliberarea autorizaţiei de construire/desfiinţare nu a fost completată corect şi/sau nu au fost anexate documentele solicitate în alin. (1) din prezentul articol, persoana responsabilă a emitentului va refuza primirea setului de documente imediat sau în termen de pînă la 5 zile motivînd în scris refuzul.

A se vedea comentariul de la art. 7 alin.(4)

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

A se vedea recomandarea la art. 7 alin.(4)

21

art.12

(8) În caz de respingere a cererii de eliberare a autorizaţiei de construire/desfiinţare, solicitantul poate depune o nouă cerere în baza obiecţiilor care au servit drept temei pentru respingerea cererii respective.

D.p.d.v. al limbii române nu este corectă expresia "în baza obiecţiilor". Totodată reamintim că, în caz de refuz, solicitantul are dreptul să conteste acţiunile autorităţii în ordinea Legii contenciosului administrativ.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă de substituit expresia în baza obiecţiilor prin expresia "ţinându-se cont de obiecţiile".
Se propune completarea articolului cu expresia: "sau să conteste acţiunile autorităţii emitente în ordinea Legii contenciosului administrativ".

22

art.12

(9) Autorizaţia de construire/desfiinţare se consideră eliberată dacă emitentul nu răspunde solicitantului în termenele prevăzute în alin.(1) . În acest caz solicitantul autorizaţiei poate desfăşura activitatea pentru care a fost solicitată.

Ţinând cont de faptul că în conformitate cu art.179 al Codului contravenţional: "Executarea construcţiilor de orice categorie, a lucrărilor de modificare, reamenajare, consolidare şi reparaţie capitală a clădirilor şi edificiilor, indiferent de tipul de proprietate şi de destinaţie, fără autorizaţie de construcţie, precum şi a construcţiilor ce cad sub incidenţa legislaţiei privind calitatea în construcţii fără licenţă eliberată în modul stabilit, se sancţionează cu amendă de la 100 la 150 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 350 la 450 de unităţi convenţionale aplicată persoanei cu funcţie de răspundere cu demolarea construcţiilor neautorizate şi remedierea construcţiilor afectate în urma intervenţiilor neautorizate", în privinţa investitorului poate fi intentat un proces contravenţional, urmează ca autoritatea emitentă să elibereze un certificat (la prima solicitatre) prin care să se confirme că autorizaţia n-a fost eliberată în termen.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Se recomandă revizuirea articolului cu completarea acestuia ţinându-se cont de obiecţia de mai sus.

23

art.12

(10) La survenirea situaţiei prevăzute în alin. (9) emitentul perfectează autorizaţia de construire în termen de 3 zile. (11) Refuzul emitentului în termenul prevăzut de alin. (7) nu echivalează cu aprobarea tacită.

Prevederile alin.11 contravin prevederilor alin. (9), în special: "În acest caz solicitantul autorizaţiei poate desfăşura activitatea pentru care a fost solicitată". Interpretând conţinutul acestei fraze se poate spune că în acest caz, autoritatea emitentă tacit permite desfăşurarea activităţilor pentru care s-a solicitat autorizarea.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect

Se recomandă revizuirea sau omiterea alin.(11)

24

art.12

(14) Autorizaţia de construire pentru lucrările de intervenţie urgentă, în cazuri de avarii, calamităţi şi alte evenimente excepţionale, se emite imediat la depunerea cererii respective, potrivit competenţelor stabilite prin prezenta lege, urmînd ca documentaţia legală să fie definitivată pe parcurs.

Cuvântul "imediat" stabileşte termen incert.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă substituirea cuvântului "imediat" prin sintagma "1 zi"

25

art.13

(1) Solicitantul autorizaţiei de construire/desfiinţare este investitorul, care este în exclusivitate deţinătorul titlului de proprietate ori deţinătorul actului care conferă dreptul de construire. Împuternicit poate fi orice altă persoană fizică sau juridică, în conformitate cu legislaţia în vigoare.

Urmează ca prevederile alin.(1) să fie ajusttate cu prevederile art. 12 alin.(1) lit.(b).

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept

Ajustarea şi armonizarea prevederilor

26

art.13

În caz de înstrăinare a terenului sau construcţiei, autorizaţia de construire/desfiinţare se transmite noului proprietar.

Cine transmite autorizaţia?
Ce se întâmplă dacă proprietarul precedent nu transmite autorizaţia?
Poate oare noul proprietar solicita un dublicat de autorizaţie pe numele său?
Cine va figura în procesul verbal de recepţie finală?
Va înregistra sau nu OCT dreptul de proprietate în cazul în care în autorizaţie figurează o altă persoană?

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă revizuirea acestei prevederi.

27

art.14

a) lucrări de construire, restaurare, reconstruire, consolidare şi alte intervenţii în structura construcţiilor existente;

Urmează ca textul să fie adaptat la la art.2 din proiect "Noţiuni principale"

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Se recomandă revizuirea articolului.

28

art.15

d) lucrări de finisări exterioare, dacă nu se modifică elementele de faţadă şi culorile în baza soluţiilor coloristice, coordonate cu arhitectul-şef al localităţii;

Din textul prevederii rezultă că schimbarea culorii faţadei trebuie coordonată cu arhitectul - şef. Proiectul nu conţine nimic referitor la asemenea coordonări.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Includerea în proiect a unor precizări referitor la lucrările care urmează a fi coordonate cu arhitectul-şef.

29

art.16

(3) Prin derogare de la prevederile alin. (2), în caz de forţă majoră, ...

Legislaţia în vigoare nu defineşte noţiunea de forţă majoră. Urmează ca în lege să fie indicate expres cazurile de forţă majoră.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Precizarea cazurilor de forţă majoră.

30

art.16

(4) Valabilitatea autorizaţiei şi alte date indicate în ea se menţin în cazul schimbării investitorului, antreprenorului, cu condiţia respectării prevederilor acesteia şi cu informarea respectivă a autorităţii emitente şi Inspecţiei de Stat în Construcţii cu cel mult 15 zile de la apariţia acestor modificări.

Formularea cu cel mult 15 zile este ambiguă şi poate fi interpretată diferit de către destinatarii legii.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Stabilirea unor termene nejustificate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă substituirea sintagmei "cu cel mult 15 zile" cu sintagma "în termen de 15 zile"

31

art.17

(1) În situaţia în care în timpul execuţiei lucrărilor survin modificări de temă privind construcţia autorizată, care conduc la necesitatea modificării acesteia, sau neexecutarea în termen a lucrărilor de execuţie în conformitate cu proiectul de organizare a executării lucrărilor de construcţie/desfiinţare, titularul are obligaţia de a solicita o nouă autorizaţie, potrivit prezentei legi, cu sistarea obligatorie a lucrărilor pînă la obţinerea noii autorizaţii.

Menţionăm că în art.12 alin.1 lit.(d) este indicată noţiunea "documentaţia de proiect". În acest caz trebuie inclus un articol separat în care să fie indicat ce va conţine documentaţia de proiect şi care sunt cerinţele faţă de această documentaţie. Din conţinutul art. 17 alin.(1) rezultă că documenţaţia de proiect trebuie să conţină date referitoare la termenul de executare a lucrărilor de construire/desfiinţare. Interpretând dispoziţiile art. 16 şi 17 rezultă că investitorul este obligat să înceapă lucrările de construire/desfiinţare în perioada de valabilitate a autorizaţiei de construire, însă este obligat să finisesze lucrările în perioada indicată în documentaţia de proiect. În caz contrar, investitorul este obligat să solicite o nouă autorizaţie. În acest caz, investitorul iarăşi trebuie să depună întreg setul de acte pentru obţinerea unei noi autorizaţii. O soluţie mai oportună pare a fi prelungirea autorizaţiei de construire.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Se recomandă revizuirea alineatului respectiv.

32

art.18

(1) Titularul autorizaţiei de construire/desfiinţare, la începerea lucrărilor, este obligat să îngrădească terenul pe perimetru cu un gard, conform proiectului de organizare a executării lucrărilor de construcţii, să instaleze panoul informaţional, să amenajeze drumul de acces la şantier.

Nu este clar cum trebuie să amenejeze drumul de acces la şantier şi care sunt consecinţele neamenajării.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Proiectul stabileşte anumite obligaţiuni în sarcina titularului fără a specifica organul care verifică executarea acestor obligaţii şi fără a determina sancţiunile pentru neexecutarea lor. Rezultă că autoritatea emitentă este în drept să verifice executarea obligaţiilor si să sancţioneze neexecutarea acestora.

33

art.18

(2) Titularul autorizaţiei de construire/desfiinţare este obligat, cu cel puţin 3 zile înainte de începerea lucrărilor, să anunţe sub orice formă autoritatea emitentă a autorizaţiei şi Inspecţia de Stat în Construcţii privind demararea lucrărilor de construire. (3) În caz contrar dacă constatarea faptului de începere a lucrărilor fără înştiinţare s-a făcut în termenul de valabilitate a autorizaţiei, data începerii lucrărilor se consideră ca fiind ziua următoare datei de emitere a autorizaţiei.

Nu este clar ce scop a urmărit autorul proiectului când a obligat titularul autorizaţiei să anunţe în termen de 3 "sub orce formă" despre începerea lucrărilor de construcţie/desfiinţare. Autoritatea emitentă nu este abilitată să efectuieze controlul lucrărilor de construcţie. La fel şi prevederile alin.(3) aduc atingere drepturilor deţinătorilor de autorizaţie.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului

Se recomandă excluderea din alin.(2) a sintagmei "autoritatea emitentă a autorizaţiei". La fel se recomandă excluderea alin.(3).

34

art.19

Articolul 19. Plata pentru eliberarea autorizaţiei de construire/desfiinţare

A se vedea obiecţia de mai sus referitoare la cuvântul "plata"

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Se recomandă de substituit cuvîntul "plata" prin cuvântul "taxa". Obiecţia se referă la întreg art.19

35

art.19

(3) Pentru prelungirea valabilităţii autorizaţiei de construire/desfiinţare, conform prevederilor prezentei legi, se percepe o plată de 50% din valoarea plăţii iniţiale.

Proiectul nu conţine prevederi referitoare la prelungirea autorizaţiei de construire. Din conţinutul proiectului nu este clar în ce situaţii se eliberează o nouă autorizaţie de construire şi în ce situaţii poate fi prelungită autorizaţia existentă.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Includerea unor prevederi care să precizeze situaţiile cînd se prelungeşte autorizaţia şi cînd este necesară o nouă autorizaţie.

36

art.20

(2) Certificatul de urbanism şi autorizaţia de construire/desfiinţare pot fi emise de către Organul Naţional de Dirijare în Construcţii în următoarele cazuri:

Trebuie să fie indicat expres despre faptul că investitorul este în drept să să decidă alegerea organului emitent pentru obiectivele indicate în alin.(2). Există riscul ca nici una din cele 2 autorităţi indicate alternativ să elibereze certificatul de urbanism sau autorizaţia de construire.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea articolului în vederea excluderii ambiguităţilor.

37

art.21

(2) Lista certificatelor de urbanism şi a autorizaţilor de construire emise este publică.

Nu este clar cum se va respecta principiul publicităţii unde şi în ce condiţii va putea fi accesată această listă.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

În vederea respectării principiului publicităţii se recomandă ca listele respective să fie plasate pe site-ul autorităţii emitente sau să fie afişate într-un loc public.

38

art.21

(4) În caz dacă după emiterea certificatului de urbanism şi/sau autorizaţiei de construire/desfiinţare, emitentul constată neîndeplinirea unor cerinţe importante ale documentaţiei de urbanism, nu va putea anula documentul, dar va notifica titularului, în cel mult 3 luni de la data expirării termenului legal pentru emiterea certificatului şi/sau autorizaţiei, neregularităţile constatate, modul de remediere a tuturor dificultăţilor identificate, termenul în care titularul trebuie să respecte această obligaţie şi care nu poate fi mai mic de 30 de zile.

Prevederea este scrisă într-un limbaj neclar şi inaccesibil.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă redactarea articolului.

39

art.21

(5) Emitentul va anula certificatul de urbanism şi/sau autorizaţia de construire/desfiinţare, dacă va constata neîndeplinirea unor importante cerinţe ale documentaţiei de urbanism şi care nu pot fi remediate sau dacă deficienţele identificate nu pot fi remediate în termenele stabilite în alin. (4).

Emitentul arbitrar stabileşte importanţa cerinţelor documentaţiei de urbanism şi tot emitentul este în drept să anuleze propriile acte. Considerăm că acest lucru poate genera acte de corupţie. Exact aşa cum investitorul are dreptul să conteste acţiunile organului emitent în instanţa de judecată, tot aşa şi organul emitent poate pretinde anularea actelor emise de el.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Atribuţii paralele
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă revuzuirea totală a alin.(4) şi (5) din articol.

40

art.23

Organele de arhitectură şi urbanism ale consiliilor locale au obligaţia de a asigura respectarea cerinţelor legislaţiei urbanistice în domeniul autorizării executării lucrărilor de construire în cadrul unităţilor lor administrativ-teritoriale, conform competenţelor şi exercită controlul asupra realizării întocmai a reglementărilor stipulate în certificatul de urbanism, documentaţia de proiect şi autorizaţia de construire/desfiinţare, conlucrînd în acest scop cu structurile teritoriale ale Inspecţiei de Stat în Construcţii.

Această competenţă nu este prevăzută de art.14 al Legii privind administraţia publică locală. În opinia CAPC, atribuţii de control şi supraveghere poate avea doar Inspecţia de Stat în construcţii cu atât mai mult că potrivit Codului contravenţional doar Inspecţia de Stat în construcţii are atribuţii de agent constatator. Nu este clar ce a avut în vedere autorul proiectului prin "raspunderea solidară" care poate fi angajataă persoanelor împuternicite să semneze autorizaţia. Cu referire la fraza: "Lipsa unei semnături atrage după sine nulitatea actului". Nu este clar dacă acest act este nul de drept sau urmează ca nulitatea să fie constatată prin hotărâre judecătorească. Mai mult decât atât autorizaţia poate fi declarată valabilă de instanţa de judecată şi în lipsa unei semnături, de exemplu în lipsa semnăturii secretarului.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Atribuţii paralele
Cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Se recomandă revizuirea articolului.

41

art.24

(3) În caz de depistare a faptelor de încălcare a procedurii de eliberare a certificatului şi autorizaţiei, Inspecţia de Stat în Construcţii este în drept, prin prescripţie proprie, să sisteze valabilitatea lor cu obligaţia adresării ulterioare în instanţa de judecată, în timp de 3 zile. În caz de nerespectare a acestui termen, sistarea devine nevalabilă. Neîndeplinirea prescripţiei Inspecţiei de Stat în Construcţii atrage după sine aplicarea sancţiunilor prevăzute în Codul contravenţional al Republicii Moldova.

Expresia "sistarea valabilităţii" nu corespunde limbajului juridic. În Codul civil se utilizează cuvântul "suspendare". Prevederile acestui articol sunt în conflict cu prevederile art. 22 conform căruia responsabilitatea emiterii incorecte a autorizaţiei revine organului emitent. La fel nu este clar ce procedură prevăzută de CPC va fi utilizată - contencioasă, specială, în ordonanţă?

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Considerăm că poate suspenda executarea autorizaţiei doar instanţa de judecată, fie la cererea organului emitent fie la cererea Inspecţiei de stat în construcţii cu participarea beneficiarului care poate cere repararea prejudiciului material şi moral.

42

art.26

Articolul 26. Răspunderea privind încălcarea autorizării executării lucrărilor de construire

Considerăm că nu este necesară includerea acestui articol în proiectul legii, pe motiv că Codul contravenţional şi Codul penal conţin articole referitoare la raspunderea în acest domeniu.

Coruptibilitate
Lipsa responsabilităţii clare autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea articolului.





Concluzii

În concluzie putem menţiona că proiectul este afectat de multiple riscuri de coruptibilitate. Astfel, vom evidenţia următoarele obiecţii conceptuale:

1. Limbajul utilizat în proiect nu întotdeauna este corect din punctul de vedere al termenilor şi noţiunilor juridice. De exemplu: "condiţiile de eliberare a certificatului...", "registrul bunurilor imobiliare", "raspunderea privind încălcarea", "sisteze valabilitatea" , "plata" etc.
2. Aceleaşi acte (proceduri administrative) în diferite articole poartă denumiri diferite - eliberare, întocmire, emitere etc.
3. Prevederile unor articole sînt în contradicţie evidentă cu prevederilor altor articole din proiect.
4. Este lăsată la discreţia funcţionarului determinarea conţinutului pachetului de documente (documentaţia de proiect) care trebuie prezentată pentru obţinerea certificatului de urbanism şi a autorizaţiei. Urmează ca în proiect într-un capitol separat să fie indicat ce trebuie să conţină documentaţia de proiect.
5. Proiectul nu prevede posibilitatea prelungirii autorizaţiei şi obligă investitorul să obţină o nouă autorizaţie cu prezentarea repetată a tuturor actelor. Concomitent, însă, proiectul reglementează tarife pentru prelungirea autorizaţiei.
6. O mare parte din litigiile care apar în legătură cu eliberarea autorizaţiei de construire se referă la acordurile vecinilor sau coproprietarilor. Spre regret, proiectul nu oferă nici o soluţie şi nici nu include reglementări concrete pentru evitarea pe viitor a unor asemenea deficienţe.

În final, menţionăm că proiectul conţine un şir de elemente de coruptibilitate, fapt care în consecinţă poate genera multiple acte de corupţie. Astfel, se propune revizurea conceptuală a proiectului, precum şi excluderea din cuprinsul acestuia a normelor cu potenţial coruptibil, evidenţiate în secţiunile precedente ale acestui raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei