Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

29 Septembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind Consiliul Suprem de Securitate

(înregistrat în Parlament cu numărul 215.2009 din 06 Februarie 2009)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind Consiliul Suprem de Securitate.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Preşedintele RM, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Consiliul Suprem de Securitate nu este un organ prevăzut de Constituţia Republicii Moldova şi domeniul respectiv nu este inclus în categoria celor care necesită reglementare prin legi organice.
În temeiul art.72 alin.(3) lit.r) din Constituţie, Parlamentul poate atribui categoria de lege organică, dar pentru aceasta trebuie să existe o motivaţie suplimentară, concludentă. Opinăm că nu este suficient doar faptul că reglementarea propusă stabileşte anumite drepturi care prevăd ingerinţe în competenţa altor autorităţi ce activează în sfera securităţii şi ale căror atribuţii sînt reglementate prin legi organice.


3. Transparenţa decizională Din nota informativă lipsesc informaţii despre respectarea etapelor transparenţei (art.8 din Legea nr. 239-XVI din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional), care ar presupune:
- informarea publicului referitor la iniţierea elaborării deciziei;
- punerea la dispoziţia părţilor interesate a proiectului de decizie şi a materialelor aferente acestuia;
- consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate;
- examinarea recomandărilor cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de elaborare a proiectelor de decizii;
- informarea publicului referitor la deciziile adoptate.
Totuşi, proiectul este publicat pe pagina web a Parlamentului şi societatea civilă a avut posibilitate să se expună asupra lui, să ceară iniţierea dezbaterilor etc.


4. Scopul promovării proiectului Conform Notei informative, dinamica proceselor geopolitice ar determina statele să adopte noi standarde în domeniul asigurării securității naționale şi elaborarea proiectului de lege în cauză este determinată de necesitatea de a-i atribui Consiliului Suprem de Securitate competențe noi, ce ar asigura desfăşurarea activităţii acestuia la un nivel mai înalt.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Promovarea proiectului este argumentată la general, prin "dinamica proceselor geopolitice", care "ar determina statele să adopte noi standarde în domeniul asigurării securităţii naţionale". În acelaşi timp, nu se prezintă analize concludente despre situaţia în sfera securităţii naţionale şi ameninţările la adresa acesteia, care ar impune elaborarea unei legi ce ar acorda drepturi suplimentare unui organ consultativ ce activează în structura Aparatului Preşedintelui RM.
Necesitatea reglementării suplimentare a activităţii Consiliului nu este prevăzută nici de Concepţia securităţii naţionale a Republicii Moldova, relativ recent aprobată (Legea nr.112-XVI/2008).
Trimiterea la practica unor state, unde activitatea consiliilor similare este reglementată prin lege nu este suficient de concludentă, deoarece:
- nu se menţionează ce fel de legi reglementează domeniul dat (organice, ordinare, constituţionale);
- ţările menţionate nu au statut de neutralitate permanentă, fac parte ori şi-au exprimat clar intenţia de a face parte din blocuri politico-militare (NATO, UE ş.a.);
- în ţările respective statutul Preşedintelui RM este mai important (regimul de guvernare este prezidenţial sau semiprezidenţial).


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În textul proiectului şi al Notei Informative lipsesc referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.
Invocarea practicii de reglementare în anumite ţări este superficială, fără informaţii concludente.


8. Fundamentarea economico-financiară. În Nota Informativă se menţionează că implementarea prevederilor nu va atrage cheltuieli suplimentare de la bugetul de stat, însă activitatea Consiliului va fi asistată de un Aparat, care necesită salarizare şi dotări, chiar dacă va face parte din structura Aparatului Preşedintelui RM.
Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.
În acelaşi timp, se poate constata promovarea unor interese ale Secretarului Consiliului Suprem de Securitate, care, uneori, se va substitui chiar Preşedintelui Consiliului (va convoca "şedinţe de lucru", va solicita informaţii, da indicaţiii etc.).


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Nu pot fi constatate prejudicii esenţiale.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Adoptarea proiectului ar determina modificarea prevederilor legislaţiei din sfera securităţii naţionale (a statului), care actualmente conţine reglementări despre Consiliul Suprem de Securitate.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Prin proiect se propune reglementarea activităţii Consiliului Suprem de Securitate, în calitate de organ consultativ pe lîngă Preşedintele RM.
Se atestă anumite atribuţii excesive şi atribuţii paralele.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.3

Textul art.3, care determină componentele securităţii naţionale.

Descifrarea "componentelor" securităţii naţionale nu ţine de domeniul prezentei legi, trebuie să constituie obiectul altor acte legislative, cu caracter general.

Alte riscuri
Reglementarea unor aspecte improprii, care depăşesc obiectul de reglementare al legii promovate.

Excluderea art.3.

2

Art.4

Art.4 alin.3), textul "asigură respectarea principiului neutralităţii permanente a statului".

Principiul neutralităţii este stabilit de Constituţie şi asigurarea respectării acestuia este o obligaţie a tuturor autorităţilor statului. Stabilirea atribuţiei exprese a Consiliului Suprem de Securitate (un organ consultativ) nu este întemeiată şi eficientă, concentrează o responsabilitate majoră în cadrul unei instituţii cu statut ad-hoc, care nu funcţionează permanent.

Coruptibilitate
Norme irealizabile
Atribuţii excesive / contrare statutului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Alte riscuri
Reglementarea unor aspecte ce nu fac obiectul legii.

Excluderea textului de la art.4 alin.3).

3

Art.13 şi art.14

Art.13 alin.(2): "Deciziile Consiliului Suprem de Securitate au caracter de recomandare." Art.14 alin.(1): "Întru executarea deciziilor Consiliului..."

Există o anumită contradicţie între cele două texte: deciziile au caracter de recomandare însă Preşedintele Republicii Moldova le poate "executa" prin emiterea decretelor sau ordinelor. Actele Preşedintelui se emit întru executarea atribuţiilor constituţionale, nu pentru executarea deciziilor unui organ consultativ.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului

Revizuirea art.14 alin.(1). Ca variantă poate fi substituirea cuvîntului "executarea" prin cuvîntul "implementarea".

4

Art.15

Art.15, referitor la prezidarea şedinţelor "de lucru" de către secretarul Consiliului.

Secretarul Consiliului se substituie Preşedintelui acestuia. Însăşi formula "de lucru" nu este clară, deoarece, toate şedinţele Consiliului sînt "de lucru", altfel nu ar fi convocate.

Coruptibilitate
Atribuţii excesive / contrare statutului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea textului.

5

Art.16-19

Textul art.16-19.

Nu se propun reglementări referitoare la statutul funcţionarilor care vor activa în cadrul Serviciului Consiliului Suprem de Securitate, cerinţe speciale pentru aceştia şi restricţiile legate de specificul activităţii (păstrarea secretului, verificarea prealabilă şi periodică, responsabilitatea), precum şi anumite criterii de selectare pentru persoanele ce vor deţine funcţia de Secretar al Consiliului Suprem de Securitate.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Includerea reglementărilor despre statutul persoanelor menţionate, selectarea şi verificarea acestora.

6

Textul legii

Textul legii

Nu este reglementat mecanismul asigurării transparenţei funcţionării Consiliului şi al publicării deciziilor acestuia (cu restricţiile şi omisiunile de rigoare, dictate de protejarea secretelor de stat şi a intereselor securităţii naţionale).

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Reglementarea transparenţei funcţionării Consiliului şi a deciziilor acestuia.





Concluzii

Examinarea şi adoptarea proiectului de lege este la discreţia Parlamentului, dar necesitatea acestei reglementări nu este suficient de motivată, documentul fiind afectat şi de anumite deficienţe, inclusiv elemente de coruptibilitate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei