Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

25 Septembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea si completarea Legii nr.837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociatiile obstesti (Capitolul V)

(înregistrat în Parlament cu numărul 140.2009 din 28 Ianuarie 2009)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea si completarea Legii nr.837-XIII din 17.05.1996 cu privire la asociatiile obstesti (Capitolul V).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este un grup de deputaţi în Parlament, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Transparenţa decizională Din nota informativă lipsesc informaţii despre respectarea etapelor transparenţei (art.8 din Legea nr. 239-XVI din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional), care ar presupune:
- informarea publicului referitor la iniţierea elaborării deciziei;
- punerea la dispoziţia părţilor interesate a proiectului de decizie şi a materialelor aferente acestuia;
- consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate;
- examinarea recomandărilor cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de elaborare a proiectelor de decizii;
- informarea publicului referitor la deciziile adoptate.
Totuşi, proiectul este publicat pe pagina web a Parlamentului şi societatea civilă a avut posibilitate să se expună asupra lui, să ceară iniţierea dezbaterilor etc. Necesită menţiune aparte că în varianta prezentată, proiectul a luat în consideraţie o serie de propuneri şi obiecţii expuse anterior de societatea civilă şi experţi independenţi asupra noilor iniţiative în domeniu (Raportul de expertiză al CAPC nr.273 din 28.09.2009 asupra proiectului Legii cu privire la organizaţiile necomerciale de utilitate publică, lucrările unor mese rotunde organizate sub egida PNUD-Moldova).


4. Scopul promovării proiectului Conform Notei informative, proiectul de lege a fost elaborat pentru crearea posibilităţii de dobândire a statutului de asociaţie de utilitate publică de către organizaţiile necomerciale fondate în formă de asociaţie obştească sau instituţie privată.
În opinia autorilor, normele care reglementează mecanismul actual de atribuire a utilităţii publice nu este suficient pentru diferenţierea asociaţiilor de utilitate publică de cele care activează exclusiv în interesul mutual al membrilor săi.



Fundamentarea proiectului

5. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


6. Suficienţa argumentării. Argumentarea este suficientă, autorii au luat în consideraţie o serie de obiecţii anterioare.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Lipsesc prevederi sau trimiteri la compatabilitatea cu legislaţia comunitară şi expertiza în domeniu.
În acelaşi timp, Nota informativă invocă necesitatea noilor reglementări în domeniu ca reieşind din obligaţiile Republicii Moldova faţă de Consiliul Europei (fără a fi menţionate concret aceste obligaţii).


8. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea economico-financiară nu este prezentată, deşi implementarea prevederilor va necesita anumite cheltuieli legate de activitatea Comisiei, ţinerea Registrului şi eventuale facilităţi fiscale. De asemenea, vor fi necesare şi anumite cheltueili din partea entităţilor private (raportare, publicare, modificări statutare).


9. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Nu sînt prezentate informaţii concludente despre analiza impactului de reglementare.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


10. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


11. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.
Trezeşte anumite îngirjorări doar faptul că proiectul nu conţine prevederi clare despre confirmarea statutului de utilitate publică al organizaţiilor necomerciale de nivel local. Rezultă că acestea se vor înregistra la nivel local, iar constatarea utilităţii publice va fi făcută la nivel central.


12. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.
În acelaşi timp, pentru asigurarea implementării plenare şi eficiente, promovarea proiectului urma să fie făcută concomitent cu promovarea modificărilor în actele legislative conexe (Codul fiscal, Legea bugetului de stat, Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, Clasificaţia bugetară etc.).


13. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


14. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Atribuţiile propuse a fi conferite viitoarei Comisii de certificare sînt adecvate, nu pot fi considerate ca abuzive sau cu discreţie sporită.
În acelaşi timp, păstrarea modalităţii actuale de desemnare a membrilor Comisiei de certificare exclusiv de către organele politice ale statutlui provoacă anumite îngrijorări.


15. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.30.

Textul art.30, propus în redacţie nouă.

La lit.a) şi e) urmează a se preciza că "educaţia şi instruirea persoanelor", precum şi "ocrotirea sănătăţii" pot fi considerate de utilitate publică dacă cea mai mare parte (70-80 la sută) din serviciile respective sînt acordate gratis, la preţ social accesibil (calculat în proporţie faţă de indemnizaţia socială) persoanelor din grupurile dezavantajate dar şi altor solicitanţi. La lit.d) se stabileşte că "dezvoltarea şi susţinerea sportului de amatori" şi a "educaţiei fizice" constituie activitate de utilitate publică. Există practici cînd anumite asociaţii obşteşti deschid săli de sport şi percep taxe de abonament sau intrare (cu unele reduceri pentru grupuri sociale), solicitînd ca activitatea să fie considerată de utilitate publică deşi, în esenţă, ea poate fi (şi în prezent este) una comercială. La lit.h) domeniul „eradicării sărăciei” este prea larg, activităţile îndreptate în acest scop putînd avea cele mai diverse forme. Este necesară concretizarea fie o listă exhaustivă a activităţilor de acest gen.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Redactarea textului, reieşind din obiecţiile formulate.

2

Art.30/1 şi art.32

Art.30/1 alin.(4) şi art.32 lit.e), referitor la publicarea rapoartelor anuale în mijloacele de informare în masă.

Precizarea categoriilor de mijloace de informare în masă şi prevederea expresă despre faptul că publicarea rapoartelor pe web (Internet) înlocuieşte publicarea în mass-media.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Acceptarea obiecţiilor şi redactarea suplimentară a textelor menţionate.

3

Art.31

Art.31 alin.(2), referitor la modalitatea formării Comisiei de certificare. Art.31 alin.(5), referitor la noţiunea funcţionar "dedicat".

Este oportună revizuirea principiilor de constituire a Comisiei de certificare, astfel ca majoritatea în Comisie să fie deţinută de persoane neutre, care nu se află sub influenţa şi autoritatea forţelor politice şi administrative. Modalităţile desemnării ar putea fi discutate suplimentar, inclusiv prin convocarea unui forum naţional al asociaţiilor obşteşti de utilitate publică, la care să fie aleşi respectivii membri ai Comisiei. Legislaţia Republicii Moldova nu conţine definirea noţiunii funcţionar "dedicat", probabil că a fost avută în vedere o persoană cu statut de funcţionar public.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Alte riscuri
Păstrarea posibilităţilor de influenţă politică neadecvată la etapa desemnării membrilor Comisiei de certificare.

Revizuirea modalităţii de formare a Comisiei.
Redactarea textului alin.(5)

4

Art.32/1

Art.32/1 alin.(6) textul "Absenţa reprezentantului asociaţiei..."

Nu se menţionează dacă absenţa este motivată sau nu, dacă există dovezi despre primirea invitaţiei de către subiectul vizat

Coruptibilitate
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea după cuvîntul "Absenţa" a cuvîntului "nemotivată".

5

Art.32/3

Textul art.32/3, privind Registrul asociaţiilor de utilitate publică

Nu se menţionează obligativitatea expunerii versiunii on-line şi accesibilitatea Registrului prin pagina web (Internet).

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Stabilirea obligativităţii versiunii on-line a Registrului, a accesibilităţii acestuia prin Internet.

6

33/1

Art.33/1 alin.(1)

Nu este precizată modalitatea formării comisiilor şi selectarea "experţilor indepdendenţi". Însăşi noţiunea "experţi independenţi" necesită reglementare suplimentară.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reglementarea modului de formare a comisiilor şi de participare în acestea a "experţilor independenţi", instituirea unor criterii de calificare şi neconcurenţă (lipsa conflictului de interese).

7

Art.II

La art.II, referitor la Dispoziţiile Finale şi Tranzitorii

La alin.(3) - nu este clară modalitatea aplicării legii pentru fundaţii şi instituţii private. Prevederile de la alin.(5) determină suprimarea mandatului unor membri ai Comisiei de Certificare anterior desemnaţi, deşi acest lucru nu este indicat expres de lege. Procedura desemnării noii componenţe a Comisiei şi de convocare în şedinţă de constituire trebuie să fie detaliată în dispoziţiile tranzitorii. Lipsesc prevederi de modificare a legislaţiei fiscale, care ar institui facilităţile concrete, clare pentru asociaţiile obşteşti ce ar dori să obţină statut de utilitate publică.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Excluderea prevederilor alin.(3).
Redactarea prevederilor alin.(5).
Introducerea reglementărilor privind modificarea legislaţiei fiscale şi facilităţile de care s-ar putea bucura asociaţiile obşteşti de utilitate publică.





Concluzii

1. Proiectul este oportun, adoptarea şi punerea în aplicare a acestuia, cu luarea în consdieraţie a obiecţiilor expuse în prezentul raport ar perfecţiona mecansimele de certificare a utilităţii publice a asociaţiilor obşteşti.
2. Atenţie specială urmează a fi acordată modului de formare a Comisiei de certificare şi introducerii modificărilor în legislaţia fiscală, referitor la facilităţile acordate asociaţiilor obşteşti de utilitate publică.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei