Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

09 Noiembrie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea si completarea Legii nr.1540-XIII din 25 februarie 1998 privind plata pentru poluarea mediului (art.3, 7, 8, s.a.)

(înregistrat în Parlament cu numărul 129.2009 din 26 Ianuarie 2009)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea si completarea Legii nr.1540-XIII din 25 februarie 1998 privind plata pentru poluarea mediului (art.3, 7, 8, s.a.) .



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Reieşind din cuprinsul notei informative poate fi constatat că propunerea modificării şi completării Legii nr.1540-XIII din 25 februarie 1998 privind plata pentru poluarea mediului este motivată de mai mulţi factori:

"1. aplicarea discriminatorie a prevederilor Legii nr.1540-XIII din 25 februarie 1998 privind plata pentru poluarea mediului;
2. sesizările parvenite din partea principalilor parteneri comerciali străini (Federaţia Rusă, Ucraina, SUA şi România);
3. lipsa unor proceduri simplificate de achitare a taxelor ecologice la import etc."

Totodată, în opinia autorului proiectului, prin adoptarea modificărilor în cauză se vor găsi soluţii optime de percepere a taxelor ecologice şi va fi asigurată soluţionarea dificultăţilor ce au apărut în procesul de achitare a taxelor menţionate.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Suficienţa argumentării. Nota informativă ce însoţeşte proiectul nu conţine nici o argumentare în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului. În mare parte ea conţine doar enumerarea modificărilor propuse, dar nu conţine informaţii privind efectuarea expertizei juridice, economice, ecologice şi financiare. Expertiza ecologică la promovarea unui astfel de proiect de act normativ, implementarea căruia, va avea consecinţe directe şi negative asupra mediului înconjurător este obligatorie, deoarece se propune scutirea de la plata taxei pentru poluarea mediului pentru mai multe mărfuri care, în procesul utilizării, cauzează poluarea mediului. (Vezi Hotărîrea Guvernului 487 din 19.06.2001 privind aprobarea Planului naţional de acţiuni pentru sănătate în relaţii cu mediul). Considerăm că în acest fel se încalcă dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 780/2001.

Nu poate fi explicată lipsa argumentării financiare detaliate privind implementarea proiectului, deoarece se propune un proiect de lege ce se referă la sistemul impozitelor şi taxelor generale de stat. Astfel, se încalcă prevederile art. 20 lit. d) şi e) din Legea 780/27.12.2001, potrivit cărora grupul de lucru, concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, întocmeşte o notă informativă în care include fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură.

Totodată, menţionăm că modificările propuse dublează prevederile Hotărîrii Guvernului nr. 1296 din 20.11.2008 cu privire la modalitatea de percepere a plăţilor ecologice pentru importul mărfurilor care, în procesul utilizării, cauzează poluarea mediului şi pentru ambalajul mărfurilor de import din plastic şi/sau "tetra-pack".


6. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Nota informativă nu face nici o referire la compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei comunitare.


7. Fundamentarea economico-financiară. Din conţinutul notei informative nu rezultă faptul că ar fi fost făcută o estimare a cheltuielilor sau ar fi fost efectuate anumite calcule economico-financiare, cu toate că implementarea proiectului în cauză presupune suportarea anumitor cheltuieli financiare sau, eventual, obţinerea unor profituri economice.
Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.


8. Analiza impactului de reglementare a proiectului. Proiectul de lege nu a fost supus analizei impactului de reglementare, aşa cum este prevăzut de cerinţele normelor art. 20 din Legea nr. 780-XV din 27.12.2001 privind actele legislative, art. 4 şi art.13 din Legea nr.235-XVI din 20.07.2006 privind principiile de bază de reglementare a activităţii de întreprinzător, precum şi a Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, aprobată prin Hotărîriea Guvernului nr. 1230 din 24.10.2006. Lipsa analizei impactului de reglementare, nu poate fi explicată, deoarece se propune un proiect ce va modifica reglementarea activităţii de întreprinzător, prin urmare, analiza de impact al acestuia asupra asigurării respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului este obligatorie.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din analiza modificărilor propuse se poate presupune că acesta are drept scop promovarea intereselor importatorilor de produse farmaceutice, de materiale de construcţie, în special a agenţilor economici care importă materiale izolante, precum şi a marilor întreprinderi din industria alimentară a Republicii Moldova care, pe parcursul ultimilor 7 - 8 ani, au efectuat investiţii capitale în valoare de cca 95 mln. lei pentru însuşirea modului de ambalare a producţiei finite lichide în ambalaje de carton, pungi de polietilenă, caserole şi pahare din polistirol, ambalaje din plastic si/sau “tetra-pack”. Este evident că, în astfel de situaţii, plata taxelor pentru poluarea mediului nu sunt convenabile întreprinderilor care folosesc mărfuri ce în procesul de utilizare duc la poluarea mediului.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Proiectul nu conţine prevederi care să prejudicieze în mod direct interesul general al societăţii. Însă, modificarea Legii nr.1540/1998 va aduce, indirect, prejudicii societăţii şi, în special, dreptului la un mediu înconjurător sănătos, care poate să afecteze în mod direct condiţiile de viaţă şi sănătatea populaţiei, precum şi capacităţile de dezvoltare durabilă a societăţii pe viitor, astfel, încălcîndu-se prevederile art. 37 din Constituţia R. Moldova.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte noi atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

pct.1

„declaraţie ecologică – document administrativ tipizat, prezentat de declarant (importator) la depunerea declaraţiei vamale, ce conţine datele necesare perceperii plăţilor pentru poluarea mediului la importul mărfurilor. Modul de completare şi utilizare a declaraţiei ecologice, precum şi formularul acesteia se aprobă de Guvern”

Noţiunea declaraţiei ecologice este diferită decît definiţia expusă în Hotărîrea Guvernului nr. 1296 din 20.11.2008 cu privire la modalitatea de percepere a plăţilor ecologice pentru importul mărfurilor care, în procesul utilizării, cauzează poluarea mediului şi pentru ambalajul mărfurilor de import din plastic şi/sau "tetra-pack". Astfel, considerăm că se încalcă prevederile art. 19 din Legea 780/2001 potrivit căruia terminologia utilizată în actul elaborat trebuie să fie constantă şi uniformă ca şi în celelalte acte legislative. Ţinem totodată să menţionăm că prin Hotărîrii Guvernului nr. 1296/2008 a fost aprobat modelul declaraţiei ecologice precum şi aprobată instrucţiunea de compleatre şi utilizare a declaraţiei ecologice. Astfel, considerăm că trebuia de indicat expres în textul articolului care este actul normativ ce reglementează modelul declaraţiei ecologice precum şi instrucţiunea de completare şi utilizare a declaraţiei ecologice.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia despre actul subordonat legii

Utilizarea definiţiei specificate în Hotărîrea Guvernului nr. 1296/2008 precum şi indicarea expresă în textul articolului care este actul normativ ce reglementează modelul declaraţiei ecologice, precum şi instrucţiunea de completare şi utilizare a declaraţiei ecologice.

2

pct.4, aliniatul 2

(11) Plata pentru ambalajul din plastic şi/sau tetra-pack care conţine produse se achită pînă la sau în momentul plasării sub regim vamal de import, în baza declaraţiei ecologice prezentate de importator. Agenţii economici importatori de produse ambalate în recipiente din plastic sau tetra-pack, cu excepţia celor specificate în alin.(21), achită 0,5% din valoarea facturală a mărfurilor importate, dar nu mai mult de 20 mii lei la o declaraţie ecologică.

Datorită lipsei unei argumentări financiare detaliate privind implementarea proiectului nu este clar din ce considerente autorul a limitat plata pentru ambalajul din plastic şi/sau tetra-pack la suma de 20 mii lei. Această limitare nu este explicabilă din moment ce în procesul utilizării ambalajele din plastic şi/sau "tetra-pack" este provocată poluarea mediului, indiferent de cantitatea acestora. Menţionăm că taxa pentru poluarea mediului are ca scop compensarea cheltuielilor pe care le suportă statul pentru înlăturarea consecinţilor provocate de utilizarea produselor ce cauzează poluarea mediului şi restabilirea mediului. În cazul în care se face o limitare a plăţii taxei pentru poluarea mediului este evident că statul va fi obligat să suporte chieltuieli suplimentare, din bugetul de stat, pentru a înlăturarea consecinţele provocate de utilizarea produselor ce cauzează poluarea mediului. Astfel, prin această excepţie se încalcă principiul dreptului mediului "Poluatorul plăteşte" precum şi principiul stabilit în art. 3 al Legii nr. 1515 din 16.06.1993 privind protecţia mediului încojurător "Responsabilitatea tuturor persoanelor fizice şi juridice pentru prejudiciul cauzat mediului; prevenirea, limitarea, combaterea poluării, precum recuperarea pagubei, cauzate mediului şi componentelor lui din contul persoanelor fizice şi juridice care au admis (chiar şi inconştient sau din neglijenţă) dauna". Considerăm că această limitare se face pentru a proteja interesele marilor întreprinderi din industria alimentară a Republicii Moldova.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public

Excluderea limitării plăţii taxei pentru poluarea mediului şi respectarea principiilor dreptului mediuli:
1. "Poluatorul plăteşte";
2. "Responsabilitatea tuturor persoanelor fizice şi juridice pentru prejudiciul cauzat mediului; prevenirea, limitarea, combaterea poluării, precum recuperarea pagubei, cauzate mediului şi componentelor lui din contul persoanelor fizice şi juridice care au admis (chiar şi inconştient sau din neglijenţă) dauna".

3

pct.4, aliniatul 4

Textul integral.

Datorită lipsei unei argumentării financiare detaliate privind implementarea proiectului, precum şi lipsa unei expertize ecologice, nu este clar din ce considerente autorul proiectului scuteşte subiecţii vizaţi în punctul menţionat de plata taxei pentru poluarea mediului.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Stabilirea unor scutiri în dependenţă de rapoartele de expertiză ecologică, precum şi de consecinţele provocate de utilizarea produselor ce cauzează poluarea mediului şi restabilirea mediului

4

pct.4, aliniatul 4, lit.f)

f) ambalajul produselor lactate şi farmaceutice;

Datorită lipsei unei argumentări financiare detaliate privind implementarea proiectului, precum şi lipsa unei expertize ecologice, juridice nu este clar din ce considerente autorul proiectului exclude ambalajul produselor lactate şi farmaceutice de la plata taxei pentru poluarea mediului. Aceste ambalaje, ca şi altele, în procesul utilizării dăunează mediului înconjurător. Astfel, toţi subiecţii care utilizează ambalaje care în procesul de utilizare cauzează poluarea mediului trebuie să achite taxa pentru poluarea mediului. Această obligaţie este fixată în lit.c) art. 3 al Legii 1515/1993. Totodată, menţionăm că această prevedere este una discriminatorie, deoarece o categorie de agenţi economici au anumite drepturi şi avantaje pe baza unor considerente neîntemeiate şi neargumentate încălcîndu-se astfel prevederile art. 8 din Legea 845/1992 cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi, potrivit căruia statul creează tuturor întreprinderilor condiţii juridice şi economice egale de gospodărire, garantează respectarea drepturilor şi intereselor lor legitime, contribuie la dezvoltarea concurenţei libere, conştiincioase între aceştia, le asigură posibilităţi egale de a folosi resurse tehnico-materiale, naturale, de muncă, financiare şi informative neadmiţînd monopolizarea pieţelor acestor resurse, şi reglementează activitatea de antreprenoriat în baza legislaţiei în vigoare. Considerăm că această limitare se face pentru a proteja interesele întreprinderilor farmaceutice şi a marilor întreprinderi din industria alimentară.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Excluderea prevederilor în cauză.

5

pct.4, alineatul 4, lit. j)

j) mărfurile care în procesul utilizării cauzează poluarea mediului, importate de către agenţii economici din stînga Nistrului şi din mun. Bender, înregistraţi în conformitate cu condiţiile stabilite de Guvern.

Această prevedre este una discriminatorie, deoarece o categorie de cetăţeni ai statului au anumite drepturi pe baza unor considerente neîntemeiate şi neargumentate. Prin această reglementare se încalcă prevederile art. 8 din Legea 845/1992 cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi, potrivit căruia statul creează tuturor întreprinderilor condiţii juridice şi economice egale de gospodărire, garantează respectarea drepturilor şi intereselor lor legitime, contribuie la dezvoltarea concurenţei libere, conştiincioase între aceştia, le asigură posibilităţi egale de a folosi resurse tehnico-materiale, naturale, de muncă, financiare şi informative neadmiţînd monopolizarea pieţelor acestor resurse şi reglementează activitatea de antreprenoriat în baza legislaţiei în vigoare.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Excluderea prevederilor în cauză.

6

pct.5

Anexa nr.4 se exclude.

Anexa nr. 4 la Legea 1540/1998 stabileşte normativele de plată pentru emisiile de poluanţi de la autovehiculel neînmatriculate în Republica Moldova şi modul de calcul al acesteia. Datorită lipsei unei argumentării financiare detaliate privind implementarea proiectului, precum şi lipsa unei expertize ecologice, juridice nu este clar din ce considerente autorul proiectului doreşte scutirea de la plata taxei pentru emisiile de poluanţi a proprietarilor de autovehicule neînmatriculate în Republica Moldova. Trebuie de menţionat că suresele principale de poluare a aerului atmosferic sunt reprezentate de: producerea energiei electrice la termocentrale, traficul auto şi activitatea industrială. Potrivit Hotărîrii Guvernului nr.487 din 19.06.2001 privind aprobarea Planului naţional de acţiuni pentru sănătate în relaţii cu mediul unul din obectivele statului este micşorarea riscului legat de impactul aerului atmosferic poluat cu substanţe nocive asupra sănătăţii populaţiei şi reducerea emisiilor de substanţe nocive în aerul atmosferic. Astfel, prin propunerea scutirii de la plata taxei pentru emisiile de poluanţi a proprietarilor de autovehicule neînmatriculate în Republica Moldova, autorul proiectului nu numai că nu contribuie la realizarea Planului naţional de acţiuni pentru sănătate în relaţii cu mediul, prin crearea unui sistem de măsuri profilactice îndreptate spre prevenirea poluării şi asanarea aerului atmiosferic, dar dimpotrivă contribuie la poluarea acestuia.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

A lăsa în vigoare anexa nr. 4 la Legea nr. 1540/1998

7

pct.6

Anexa nr.8

Nu este explicabil din ce cauză autorul proiectului propune republicarea anexei nr. 8 la Legea 1540/1998, odată ce a modificat doar cîteva puncte din anexa menţionată (la poziţia tarifară 3907 a fost micşorat normativul de plată; la poziţia tarifară 3917 a fost adăugate ca excepţii subpoziţiile noi 391710 şi 391732910; a fost exclusă poziţia tarifară 320643000; 4819; 481920101; 481930000; 481940000; 481950000; 6806). Considerăm că prin republicarea integrală a anexei se încalcă prvederile art. 41 din Legea 780/2001, potrivit căruia republicarea survine dacă actul normativ a suferit modificări esenţiale (a peste o treime din articole). Astfel, printr-o confruntare a argumentelor invocate de autor şi a modificărilor propuse, putem concluziona că scopul real al republicării anexei este de a distrage atenţia legiuitorului de la modificările efectuate în textul anexei care, de fapt, vizează excluderea unor produse de la plata taxei pentru poluarea mediului, protejînd în modul acesta interesele întreprinderilor farmaceutice, de construcţii şi a marilor întreprinderi din industria alimentară

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate
Promovarea intereselor contrar interesului public
Prejudicierea intereselor contrar interesului public

Revizuirea modificărilor propuse în anexă.





Concluzii

Considerăm că proiectul Legii nu poate fi adoptat în redacţia propusă Parlamentului spre adoptare, deoarece promovează în mod evident interesele unor mari producători din industria alimentară, prin scutirea acestora de plata pentru poluarea mediului în detrimentul dreptului fiecărui cetăţean la un mediu înconjurător sănătos.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei