Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

02 Ianuarie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul legii privind securitatea aeronautică

(înregistrat în Parlament cu numărul 4745 din 06 Decembrie 2006)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului legii privind securitatea aeronautică.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Agenţia de Stat pentru Aviaţia Civilă, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În opinia noastră proiectul legii nu se referă la categoria legilor organice, în cazul în care domeniul reglementat de proiect nu este inclus în lista prevăzută expres la alineatul (3) articolul 72 din Constituţie, precum şi nu este prevăzut în lista domeniilor stabilite de alin. (3) art.9 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001, care, în esenţă, reprezintă o dezvoltare a normelor constituţionale, specificate mai sus.
Considerăm că legea respectivă trebuie să fie calificată drept o lege ordinară, în corespundere cu prevederile alineatului (4) al articolului 72 din Legea Supremă.


3. Scopul promovării proiectului Art 2 al proiectului prevede: "Prezenta lege are ca scop asigurarea securităţii aeronautice prin instituirea unui ansamblu de măsuri legate de protecţia aviaţiei civile împotriva actelor de intervenţie ilicită".



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Proiectul nu corespunde întru totul cerinţelor tehnicii legislative, în special celor referitoare la efectuarea investigaţiilor ştiinţifice, care să determine consecinţele politice, sociale, economice, financiare, juridice etc., ale reglementărilor propuse. Fundamentarea proiectului de act legislativ nu a fost efectuată în conformitate cu articolul 20 al Legii nr. 780/2001 sau cel puţin nota informativă la proiect nu a fost publicată pe pagina web al Parlamentului Republicii Moldova. Astfel, lipsesc detalii referitor la efectul social, economic şi de altă natură, precum şi lipseşte fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări va necesita cheltuieli financiare şi de altă natură.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Unele prevederi ale proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În textul proiectului de lege sînt şi unele inexactităţi, care pot conduce la înţelegerea incorectă sau confuză a unor termeni şi la aplicarea cu deficienţe a prevederilor legii.
Aceste aspecte vor fi reflectate în următoarea secţiune a prezentului raport de expertiză, deoarece multe deficienţe şi inexactităţi ale proiectului, în procesul aplicării pot provoca o conduită eventual coruptibilă a funcţionarilor, responsabili de aplicarea prevederilor acesteia.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 3

termenului de "bagaj rătăcit"

Examinând conţinutul definiţiei termenului de "bagaj rătăcit", din art.3 considerăm că un bagaj poate fi separat de pasager nu numai din greşeală şi neatenţie, dar şi din oricare alt motiv, inclusiv poate fi lăsat de pasager sau de o altă persoană şi în mod intenţionat şi cu rea-voinţă.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Din aceste considerente în definirea termenului "bagaj rătăcit", după cuvîntul "din neatenţie" trebuie să fie adăugată fraza "sau din oricare alt motiv".

2

Art. 3

"bagaj de cală neînsoţit"

La definirea termenului "bagaj de cală neînsoţit" este utilizat termenul "cargo" care în tot conţinutul textului proiectului de lege nu mai este utilizat.

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Din aceste considerente acest termen trebuie înlocuit cu termenul "marfă", utilizarea căruia, în cazul dat, este mai adecvată.

3

Art. 3

"inspecţie de securitate"

Nu este clară şi completă fraza ce defineşte înţelesul termenului "inspecţie de securitate" din art.3. Scopul inspecţiei de securitate trebuie să fie nu numai "de a determina nivelul de eficacitate a implementării prezentei legi", dar şi de respectare a altor acte legislative şi normative privind securitatea aeronautică. Această concluzie reiese şi din cuprinsul art.4 din prezenta lege care reglementează cadrul juridic în domeniul securităţii aeronautice şi care, pe lîngă prezenta lege, prevede şi alte acte normative în domeniu.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Pe aceste motive se propune ca înţelesul termenului "inspecţie de securitate" din art.3. să fie completat în final cu cuvintele "şi a altor acte legislative şi normative privind securitatea aeronautică".

4

Art. 4

Reglementarea juridică privind securitatea aeronautică se realizează în temeiul Constituţiei Republicii Moldova, legilor şi hotătrîrilor Parlamentului, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, ordonanţelor, dispoziţiilor şi hotărîrilor Guvernului, tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, prezentei legi şi altor acte normative în domeniu.

La art.4 se propune să fie excluse din proiectul de lege "dispoziţiile Guvernului", deoarece aceste acte emise de Guvern nu au caracter normativ şi nu pot conţine norme de conduită sau de drept pentru funcţionarii din administraţia publică afară de funcţionarii Guvernului. Spre exemplu, conform art.30 din Legea cu privire la Guvern, nr.64 din 31.05.1990, "Dispoziţiile se emit de către Prim-ministru pentru organizarea activităţii interne a Guvernului".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De exclus.

5

Art. 6

2) Administraţia are următoarele atribuţii:

Deoarece atribuţiile Administraţiei de Stat a Aviaţiei Civile sînt prevăzute în Legea aviaţiei civile, alin.(2) al art.6 considerăm că trebuie completat la început cu sintagma "În domeniul securităţii aeronautice".

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului

De a revizui.

6

Art. 6 alin. (2) lit. a)

a) coordonarea şi realizarea prevederilor prezentei legi;

Deoarece conform alin.(1) al art.6 Administraţia de Stat a Aviaţiei Civile (în continuare - Administraţia) este organul central de stat pentru securitatea aeronautică, se propune ca lit. a) a alin.2 al art.6 să fie expusă în felul următor:
" a) executarea şi realizarea prevederilor prezentei legi;".

Coruptibilitate
Lacune de drept

De a completa proiectul cu sintagma propusă.

7

Art. 6 alin. (2) lit. b)

"stabilirea şi repartizarea obligaţiilor"

fraza din lit. b) a alin.(2) "stabilirea şi repartizarea obligaţiilor" urmează să fie substituită prin fraza "stabilirea, repartizarea şi coordonarea obligaţiilor".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a revizui.

8

Art. 6 alin. (2) lit. b)

"zonele de securitate cu acces limitat etc."

La aceeaşi lit. b) a alin.(2) fraza "zonele de securitate cu acces limitat etc." să fie substituită cu fraza "zonele de supraveghere, control şi securitate prevăzute de prezenta lege". Această formulă cuprinde toate zonele prevăzute de lege şi nu ar produce confuzii şi neclarităţi.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a revizui.

9

Art. 6 alin. (2) lit. c)

"realizare"

La lit. c) a alin.(2) cuvîntul "realizare" să fie substituit cu cuvîntul "executare", care, în viziunea noastră, redă mai adecvat atribuţiile Administraţiei.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a revizui.

10

Art. 6 alin. (2) lit. e)

"programelor"

La lit. e) se propune ca cuvîntul "programelor" să fie substituit cu cuvîntul "măsurile", deoarece pot exista măsuri de securitate care nu sînt încadrate într-un program de măsuri, iar termenul măsuri poate cuprinde atît măsuri de securitate separate, cît şi măsuri încadrate într-un program de măsuri. O soluţie în acest sens ar putea fi şi utilizarea acestor cuvinte împreună, adică "măsuri şi programe".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Se recomandă ca această propunere să fie utilizată, după caz, şi la alte prevederi similare din proiectul de lege care conţin termenul "programe" în sensul dat.

11

Art. 6 alin. (2) lit. f)

cuvintele "executării programului de instruire şi perfecţionare"

La lit. f) a alin.(2) cuvintele "executării programului de instruire şi perfecţionare" să se substituie cu cuvintele "pregătirii, instruirii şi perfecţionării", ce reflectă mai clar şi adecvat sarcina Administraţiei la acest capitol.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a revizui.

12

Art. 6 alin. (2) lit.g )

"edificii noi"

La lit. g) după cuvintele "edificii noi" să se adauge cuvîntul "de reparaţie", deoarece edificiile pot fi nu numai reconstruite, dar şi reparate.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a revizui.

13

Art. 6 alin. (2) lit.i )

"lege"

La lit. i) după cuvîntul "lege" să fie adăugate cuvintele "şi altor acte legislative şi normative relevante", deoarece Administraţia are responsabilitatea de a dezvolta şi alte acte legislative şi normative în domeniul securităţii aeronautice, dar nu numai a prezentei legi. Această atribuţie reiese şi din responsabilitatea Administraţiei ca organ central de stat pentru securitatea aeronautică.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

De a revizui.

14

Art. 6 alin. (2) lit.j )

Cuvintele "şi altor acte legislative şi normative relevante" să se adauge şi în finalul lit. j) al alin.(2) al acestui articol.

Coruptibilitate
Lacune de drept

De a revizui.

15

Art. 10 alin. (3) lit. a)

La art.10, alin.(3), lit. a) în final să se completeze cu cuvintele "şi alte acte legislative şi normative în domeniul securităţii aeronautice", deoarece unităţile militare poartă răspundere, după competenţă, nu numai pentru executarea regulilor şi procedurilor stabilite de prezenta lege, dar şi de alte acte legislative şi normative relevante.

Coruptibilitate
Lacune de drept

De a revizui.

16

Art. 11 alin. (3) lit.a)

Din motivele menţionate la punctul mai sus se propune ca lit. a) a alin.(3) al art.11, în final să fie completată cu cuvintele "şi a altor acte legislative şi normative în domeniul securităţii aeronautice".

Coruptibilitate
Lacune de drept

De a revizui.

17

Art. 12 alin. (2)

(2) Republica Moldova include articole privind securitatea aeronautică în acordurile bilaterale privind serviciile aeriene.

Alin. (2) al art. 12, în opinia noastră, nu are un conţinut explicit.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Propunem să fie expus în felul următor:
"(2) Republica Moldova este în drept să facă propuneri de modificare şi completare a acordurilor bilaterale privind serviciile aeriene cu noi norme în domeniul asigurării securităţii aeronautice în conformitate cu dreptul internaţional şi modul stabilit de aceste acorduri."

18

Art. 13

Informaţiile cu privire la orice aspect al securităţii aeronautice vor fi oferite reprezentanţilor mass-media numai de către şefii subdiviziunilor de securitate aeronautică, coordonîndu-le în prealabil cu Administraţia.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Propunem ca art. 13 în final să fie completat cu sintagma "şi în condiţiile legii privind accesul la informaţie".

19

Art. 14 alin. (5)

(5) Răspunderea pentru organizarea protecţiei zonelor de securitate cu acces limitat şi asigurarea regimului de permise se pune în seama conducătorilor aeroporturilor şi operatorilor aerieni.

Considerăm oportun ca alin.(5) al art.14 în final să se completeze cu cuvintele "în modul stabilit de Administraţie". În acest sens, opinăm că este necesar de a completa lit. b) a alin.(2) al art.6, cu prevederi care ar atribui Administraţiei funcţia de "a stabili, repartiza şi coordona obligaţiile de asigurare a regimului de permise".

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

De a revizui.

20

Art. 15 alin. (4)

(4) Operatorii aerieni asigură efectuarea controlului de securitate al aeronavelor, în conformitate cu cerinţele stabilite.

Alin.(4) al art.15 în final să se completeze cu cuvintele "de prezenta lege şi alte acte legislative şi normative privind securitatea aeronautică".

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

De a revizui.

21

Art. 16 alin. (1)

(1) Instalaţiile de navigaţie aeriană şi celelalte obiecte de pe teritoriul aeroportului sau din afara acestuia, care au o importanţă deosebită pentru activitatea continuă a aviaţiei civile, sînt protejate.

Alin.(1) al art.16 în final să se completeze cu cuvintele "în modul stabilit de comisia aeroportuară de securitate aeronautică".

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

De a revizui.

22

Art. 17

"operatorii de aeronave", "operatorii de aeroporturi" şi "operatorii aerieni"

În art.7 şi 8 ale proiectului se utilizează termenii "operatorii de aeroporturi" şi "operatorii aerieni" şi se oferă definiţia acestora. În acelaşi timp, în art.17 şi alte articole se utilizează un alt termen "operatorii de aeronave" care nu este definit în proiectul de lege. În viziunea noastră, această noţiune este similară noţiunii de "operatori aerieni". Î

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Se recomandă ca în textul proiectului de lege să fie utilizaţi unii şi aceeaşi termeni care au fost definiţi în dispoziţiile generale ale proiectului. De asemenea, se propune ca definirea acestor termeni să fie făcută şi în art.3 din proiect.

23

Art. 18

"bagaj de cabină"

Din considerentele expuse la punctul precedent, se propune de a utiliza în textul proiectului de lege a noţiunii "bagaj de cabină" care este definit în art.3, deoarece în art.18 în locul acestuia este utilizat termenul "bagaj de mînă".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De a revizui.

24

Art.19

"personalul aeronautic"

La art.19 considerăm că termenii utilizaţi "personalul aeronautic" şi "persoanele oficiale" trebuie să fie definiţi în art.3 din proiectul de lege, deoarece nu este clar ce se înţelege prin aceşti termeni în sensul prezentei legi.

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

De a revizui.

25

Art. 21

"bagaje înregistrate"

În art. 21 se utilizează termenul "bagaje înregistrate", termen care nu are definire în art.3 din proiectul de lege.

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Ţinînd cont de faptul că acest termen se utilizează în mai multe articole, considerăm că înţelesul lui trebuie să fie expus în art.3 din proiectul de lege.

26

Art. 34 alin. (1)

(1) Administraţia, în scopul asigurării eficienţei prezentei legi, elaborează, implementează şi menţine un program naţional de control al calităţii în domeniul securităţii aeronautice, aprobat de Guvern.

Coruptibilitate
Lacune de drept

În art.34, alin.(1), după cuvîntul legi să se adauge cuvintele "şi a altor acte legislative şi normative relevante".

27

Art. 39 alin. (3) şi art. 40 alin. (2)

Textul integral

În opinia noastră, alin.(3) din art.39 şi alin.(2) din art.40 trebuie comasate şi expuse în locul alin.(3) din art. 40 al proiectului de lege.

Alte riscuri
Deficienţă de redactare

Se propune următoarea redacţie: " (3) În baza rezultatelor evaluării nivelului de pericol şi investigare a incidentelor şi în caz de necesitate Administraţia elaborează şi înaintează, în modul stabilit, propuneri privind modificarea şi completarea prezentei legi, a altor acte legislative şi normative în domeniul asigurării securităţii aeronautice".

28

Art.42

Articolul 42. Responsabilitatea pentru încălcarea prezentei legi

(1) Încălcarea prezentei legi atrage răspunderea civilă, administrativă şi penală conform legislaţiei în vigoare.

Articolul nu ţine de capitolul "Dispoziţii finale şi tranzitorii".

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Art.42 urmează a fi transferat la capitolul X, deoarece nu ţine de dispoziţii finale şi tranzitorii. Conform art. 30 din Legea privind actele legislative, nr. 780-XV din 27.12.2001, dispoziţiile finale şi tranzitorii ale actului legislativ cuprind prevederi referitoare la executarea şi punerea în aplicare a legii.





Concluzii

Prezentul raport de expertiză este bazat pe rezultatele unui studiu independent şi poate fi luat în consideraţie în măsura, în care acesta este acceptat de corpul de deputaţi ca o poziţie de alternativă şi o contribuţie a societăţii civile în procesul legislativ



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei