Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

26 Iulie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii privind asistenţa psihiatrică

(înregistrat în Parlament cu numărul 2621 din 10 Iulie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii privind asistenţa psihiatrică.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Sănătăţii, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Din nota informativă, rezultă că proiectul de lege a fost elaborat întru realizarea prevederilor relevante din Programul comun al Comisiei Europene şi Consiliului Europei pentru susţinerea reformelor democratice în Republica Moldova pentru anii 2004 - 2006. Proiectul a fost realizat în concordanţă cu recomandările Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii, Consiliului Europei şi Pactului de Stabilitate în Europa de Sud-Est proiectul "Sporirea coeziunii sociale prin fortificarea serviciilor comunitare de sănătate mintală", ţinîndu-se cont de Declaraţia europeană privind sănătatea mintală din 13.01.2005, adoptată în Helsinki, Finlanda. La elaborarea proiectului s-a ţinut cont de practica legislativă în domeniul sănătăţii mintale din alte state (Marea Britanie, Franţa, Muntenegru, România). Proiectul urmăreşte:

1. concretizarea şi definirea noţiunilor relevante în domeniul sănătăţii mintale;
2. consolidarea drepturilor persoanelor suferinde de tulburări psihice şi destigmatizarea lor;
3. crearea mecanismelor de evitare a abuzurilor faţă de pacienţi prin instituirea posibilităţii de primire a asistenţei juridice calificate, posibilitatea de atac a acţiunilor factorilor de decizie din domeniu în instanţa de judecată;
4. crearea unui cadru instituţional adecvat pentru examinarea plîngerilor pacienţilor, reprezentanţilor legali ai acestora şi rudelor apropiate prin instituirea Comisiei independente pentru sesizări;
5. diversificarea serviciilor de sănătate mintală axate pe polul extraspitalicesc comunitar;
6. ajustarea prezentei legi la alte acte naţionale de domeniu (Legea cu privire la drepturile şi responsabilităţile pacientului, Codul de procedură civilă, Codul penal).



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o serie de argumente şi supoziţii în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, ce permite înţelegerea poziţiei autorilor proiectului. Totuşi, lipsa unor referinţe clare la texte concrete din actele internaţionale, menţionate în nota informativă, nu contribuie la o mai bună înţelegere a scopului modificărilor promovate şi nu contribuie la o expertiză adecvată a proiectului.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

În proiectul de lege nu se face referire la Directivele Uniunii Europene, deşi se conţin referinţe generale la: recomandările Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii, Consiliului Europei şi Pactului de Stabilitate în Europa de Sud-Est, proiectului "Sporirea coeziunii sociale prin fortificarea serviciilor comunitare de sănătate mintală"; Declaraţia europeană privind sănătatea mintală din 13.01.2005, adoptată în Helsinki, Finlanda.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul are drept scop instituirea unui grad mai sporit de protecţie a drepturilor şi intereselor persoanelor cu tulburări psihice. Deşi promovarea acestor categorii de interese nu este în contradicţie cu interesele public, totuşi, modul de realizare a acestor interese este afectat de anumite aspecte de ilegalitate (a se vedea comentariu de la p. 13 - modificarea de la art. 16 alin. (3) lit. b)).


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul nu conţine norme care să fie în contradicţie directă cu prevederile legislaţiei în vigoare, deşi anumite prevederi ale acestuia necesită o reconsiderare şi o coordonare cu actele legislative în vigoare. Analiza detaliată a acestor prevederi este specificată la punctul 13 din prezentul raport de expertiză.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

p. 3 art. 1

persoană cu tulburări psihice - persoană ce suferă de o maladie psihică, persoana cu dezechilibru psihic sau insuficient dezvoltată psihic ori dependentă de alcool sau de droguri ...

Observaţia se referă la termenul "drog" care este un termen prea general, neutilizat în actele internaţionale de bază, fiind substituit cu termenul de "substanţe narcotice şi psihotrope, precursori". Exemplu: Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite din 20.12.88 contra traficului ilicit de stupefiante şi substanţe psihotrope; Convenţia din 21.02.71 asupra substanţelor psihotrope; Decizia din 07.10.2002 cu privire la Concepţia colaborării statelor-membre ale Comunităţii Statelor Independente în contracararea circuitului ilegal de substanţe narcotice, psihotrope şi precursori ale acestora.
De asemenea, trebuie invocate şi prevederile din Codul penal - Articolul 1341. "Substanţe narcotice, psihotrope şi precursori" (Legea nr. 985 din 18.04.2002).

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Propunem substituirea, pe tot parcursul proiectului, a termenului de "drog" cu cel de "substanţă narcotică sau psihotropă, fie precursori".

2

p. 3 art. 1

consimţămînt - acord al persoanei cu tulburări psihice referitor la procedurile de internare, diagnostic şi tratament, care trebuie sa fie liber de orice constrîngere şi precedat de o informare completă, într-un limbaj accesibil, din care să rezulte avantajele, dezavantajele şi alternativele procedurilor respective, precum şi să fie reconfirmat în continuare ori de cîte ori este nevoie sau la iniţiativa persoanei în cauză;

Noţiunea denotă că consimţământul urmează să emane de la persoana cu tulburări psihice, deşi noţiunea de consimţămînt nu conţine nici o referinţă la necesitatea condiţiei de discernământ.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De modificat.

3

p. 4

4. Articolul 1 devine articolul 11 la alineatul (1), după cuvîntul "examinarea", se introduc cuvintele "şi promovarea",

P. 3 prevedea expunerea art. 1 într-o nouă redacţie. P. 4, însă, prevede că art. 1 devine articolul 11, ceea ce nu corespunde logicii. Probabil autorii au intenţia de a modifica la p. 4 redacţia în vigoare a art. 1, dar nu versiunea de la p. 3. Totuşi, această intenţie nu este exprimată în proiect clar şi în conformitate cu exigenţele de tehnică legislativă.

După modificare textul normei ar avea următorul cuprins "examinare şi promovarea sănătăţii psihice ..." Nu este clar ce semnifică expresia "a promova sănătatea psihică"

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Alte riscuri
Nerespectare exigenţelor de tehnică legislativă la elaborarea proiectului de act normativ.

Sugerăm comasarea p. 3 şi p. 4 , astfel încît într-un singur punct să se prevadă că art. 1 devine art. 11 şi se completează cu un nou art. 1.
O altă modalitate de eliminare a acestei discrepanţe este excluderea art. 2 (a se vedea obiecţia de mai jos)

4

p. 4

Art. 2 din legea în vigoare supusă modificării:
Legislaţia privind asistenta psihiatrica

Este un articol impropriu unei legi organice. Aplicabilitatea actelor normative ce formează legislaţia R. Moldova este reglementată de Constituţia ţării: art. 4, 7 şi 8. Deşi art. 3 nu prevede norme contrarii, o asemenea reiterare nu face decît să creeze confuzii de competenţă - a se vedea art. 72 din Constituţie.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De exclus

5

p.8

8. Articolul 7:

la alineatul (3), cuvintele "urgenţă prevăzute la art.22 alin.(4) lit.a) şi la art.28 lit.a)" se substituie prin cuvintele "pericol social".

Alin. (3) din art. 7 prevede cazurile în care Administraţia instituţiei care acordă asistenţă psihiatrică asigură posibilitatea invitării avocatului. Iar "pericolul social" va fi o derogare de la regula generală, cînd avocatul nu va fi invitat.
Obiecţia priveşte imprevizibilitatea termenului de "pericol social".
Trebuie menţionat că potrivit art. 1 din proiect se defineşte termenul de "periculozitate sociala" dar nu cel de "pericol social".

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

De revăzut

6

P. 13

13. Articolul 16 va avea următorul cuprins:
(3) Tipurile de asistenţă specializată garantată de stat:
a) acordarea de consultaţii în problemele de drept şi alte tipuri de asistenţă juridică în instituţiile de psihiatrie şi psihoneurologie, conform legislaţiei în vigoare;

b) stabilirea pentru întreprinderi, instituţii şi organizaţii a cotelor obligatorii de locuri pentru plasarea în cîmpul muncii a persoanelor suferinde de tulburări psihice;

c) aplicarea metodelor de stimulare economică a întreprinderilor, instituţiilor şi organizaţiilor care oferă locuri de muncă persoanelor suferinde de tulburări psihic

Nu este clar care sunt cazurile "prevăzute de legislaţia în vigoare" cînd urmează a fi acordate consultaţii în problemele de drept şi alte tipuri de asistenţă juridică. Ce înseamnă "consultaţii în problemele de drept şi alte tipuri de asistenţă juridică"? Cum se va realiza această prevedere, cine şi cum va acoperi costurile financiare a acestor consultaţii.

Stabilirea de "cote obligatorii" pentru întreprinderi, instituţii şi organizaţii pentru plasarea în cîmpul muncii a persoanelor suferinde de tulburări psihice este contrară prevederilor constituţionale, deoarece atentează la dreptul de proprietate garantat de stat - art. 9, 46, şi 126/127 din Constituţie. Nimeni nu poate interveni pe lîngă o întreprindere pentru a o obliga să facă asemenea "binefaceri". Mai mult decît atît, există munci care necesită prezenţa de capacităţi fizice şi mintale speciale.
Singura soluţie în opinia noastră este dreptul statului de a motiva, prin acordarea de facilităţi fiscale, ca întreprinderile să angajeze persoanele cu handicap.
În acelaşi timp, lit. b) prevede impunerea de cote obligatorii, pe cînd lit. c) din acelaşi alineat prevede reglementarea de facilităţi pentru cei care oferă locuri de muncă persoanelor suferinde de tulburări psihice.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Concurenţa normelor de drept

De revăzut

7

P. 13

13. Articolul 16 va avea următorul cuprins:

(4) Pentru asigurarea persoanelor suferinde de tulburări psihice cu asistenţă psihiatrică şi pentru protecţia lor sociala, statul:
b) creează întreprinderi curative de producţie pentru terapie prin muncă, pentru însuşirea de noi profesii şi încadrarea în muncă la aceste întreprinderi, inclusiv a invalizilor suferinzi de tulburări psihice, ateliere, secţii şi sectoare speciale cu condiţii de muncă favorabile;
e) creează instituţii de toate tipurile care acordă asistenţă psihiatrică extraspitalicească şi staţionară, în măsura posibilităţilor, la domiciliu.

Obligaţia de a crea întreprinderi curative de producţie pentru terapie prin muncă - este una curajoasă, deşi fără acoperire financiară. Art. 131 alin. (6) din Constituţie prevede "Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare."

O obiecţie similară se referă şi la obligaţia de la lit. e) prin care statul se angajează să creeze instituţii de toate tipurile.

Coruptibilitate
Norme irealizabile

De revăzut, accentul fiind pus nu pe obligaţia dar pe dreptul statului de a crea şi/sau pe obligaţia de a susţine, eventual, prin facilităţi fiscale, crearea de asemenea întreprinderi etc.

8

P. 13

Articolul 16. Tipurile de asistenţă garantate de stat

(5) Toate tipurile de asistenţă psihiatrică şi protecţie socială a persoanelor suferinde de tulburări psihice le asigură organele centrale de specialitate ale administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale, conform competenţelor stabilite prin lege, cu participarea societăţii civile.

Obiecţia se referă la caracterul imperativ al normei art 16 alin. (5) în raport cu administraţia publică locală şi societatea civilă.
O asemenea prevedere este contrară legislaţiei naţionale, deoarece nu poate obliga APL şi societatea civilă de a realiza careva sarcini. (art. 9, 46, 109 din Constituţie).
Lipsa acoperirii financiare este un alt aspect.
Deşi admitem că este o normă declarativă, expunerea acesteia trebuie să fie permisivă însă nu imperativă.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De redactat

9

P. 16

16. La articolul 21, alineatul (1) se completează în final cu cuvintele " , ţinînd cont de solicitările pacientului în măsura adecvată capacităţii lui de înţelegere".

"Capacitatea de înţelegere" - este un termen nou. Este unul diferit de termenul "discernământ"? Considerăm că nu, prin urmare sugerăm utilizarea unei terminologii unitare.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

De redactat

10

P. 17

17. Articolul 22:
la alineatul (2), ultima propoziţie va avea următorul cuprins: "La efectuarea examenului psihiatric se va ţine cont în toate cazurile de voinţa persoanei, inclusiv în cazul în care persoana este minor sau incapabil, în măsura adecvată capacităţii lui de înţelegere.";

Art. 22 alin. (2) din legea în vigoare prevede la ultima propoziţie: "În cazul împotrivirii unuia dintre părinţi ori al lipsei părinţilor sau a unui alt reprezentant legal, examenul minorului se efectuează conform deciziei organului de tutelă şi curatelă, decizie care poate fi contestată în instanţă judecătorească."
Noua redacţie a acestei propoziţii care exclude organul de tutelă şi curatelă o considerăm inoportună. Or, cum poate fi luată ca bază doar voinţa persoanei, inclusiv în cazul în care persoana este minoră sau incapabilă? Sugerăm menţinerea redacţiei în vigoare.

"Capacitatea de înţelegere" - este un nou termen utilizat. Este unul diferit de termenul "discernământ"? Considerăm că nu, de aceea sugerăm utilizarea unei terminologii unitare, cu atît mai mult în cazul în care marea parte a termenilor utilizaţi în cuprinsul legii este definită în art. 1 a proiectului.

Alte riscuri
Normă inutilă

De revăzut.

11

P. 17

17. Articolul 22:
după alineatul (4) se introduce un alineat nou, care devine alineatul (5), cu următorul cuprins:

"(5) În cazurile prevăzute la alin.(4) lit.b) a prezentului articol, medicul psihiatru, în temeiul hotărîrii judecătoreşti, decide efectuarea examenului psihiatric fără liberul consimţămînt al persoanei sau al reprezentantului ei legal.";

Obiecţia se referă la textul alin. (5) care prevede că, deşi este hotărîrea judecătorească, medicul "decide" efectuarea examenului psihiatric.
În cazul existenţei hotărîrii judecătoreşti, medicul urmează să execute hotărîrea judecătorească şi să efectueze expertiza fără careva drept de discreţie.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

De redactat

12

P. 19

Articolul 24:
la alineatul (2), cuvintele "şi de alte persoane" se substituie prin cuvintele "(autoritatea abilitată a administraţiei publice locale, procuratura, poliţia, serviciu de pompieri ş.a. ).";

Obiecţia priveşte textul actual al art. 24 alin. (1) care prevede:
"2) Cererea privind efectuarea examenului psihiatric poate fi depusă de rudele persoanei, de orice medic, de factori de decizie şi de alte persoane."
Însă în această categorie nu este inclus soţul - care nu este rudă.
Astfel, excluderea textului "şi de alte persoane" va exclude şi posibilitatea soţului de a solicita efectuarea examenului psihiatric.
Deşi susţinem excluderea "şi de alte persoane" sugerăm includerea soţului alături de rude cu dreptul de a solicita efectuarea examenului.

Concomitent nu este clar ce atribuţie au "factorii de decizie" la efectuarea examenului şi de ce aceştia au dreptul de a solicita efectuarea lui.
Sugerăm excluderea textului "de factori de decizie"

Alte riscuri
Deficienţă de redactare

Modificarea de la art 24 alin. (2) de expus astfel:
Alin. (2) va avea un conţinut similar:
"2) Cererea privind efectuarea examenului psihiatric poate fi depusă de soţ, rudă sau de medic."

13

P. 19

19. Articolul 24:

la alineatul (5), cuvintele "domiciliul persoanei" se substituie prin cuvintele "staţionarul medical" , iar propoziţia a doua va avea următorul cuprins: "În decursul a trei zile de la data primirii cererii corespunzătoare, instanţa judecătorească decide asupra efectuării examenului psihiatric".

Obiecţia priveşte propoziţia a doua din alin. (5) care vine să stabilească norme de procedură pentru instanţa de judecată. Atenţionăm, că principiul codificării acceptat şi urmărit de legislator, se fundamentează pe existenţa de coduri specializate ce reglementează o anume procedură. De aceea în opinia noastră, propoziţia a doua din alin. (5) trebuie inclusă în codul respective darn u n legea ce urmează a fi modificată - Legea nr.
1402/16.12.97 privind asistenţa psihiatrică.
În acest sens trebuie modificat şi varianta în vigoare a art. 24 alin. (5) din Legea nr.
1402/16.12.97 privind asistenţa psihiatrică.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Alte riscuri
Nerespectarea principiului codificării

De revăzut.

14

P. 22

22. La articolul 27 alineatul (4), ultima propoziţie va avea următorul cuprins: "La efectuarea examenului psihiatric se va ţine cont în toate cazurile de voinţa pacientului, inclusiv în cazul în care este minor sau incapabil, în măsura adecvată capacităţii lui de înţelegere."

"Capacitatea de înţelegere" - este un termen nou folosit. Este unul diferit de termenul "discernământ"? Considerăm că nu, de aceea sugerăm utilizarea de termeni unici, cu atît mai mult în cazul în care aceştia (de exemplu cel de "discernămînt") sunt definiţi în art. 1 a proiectului.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

De redactat.

15

P. 24

24. Articolul 30:
la alineatul (2), se introduc în final cuvintele "sau, după caz, organul de drept".

Obiecţia priveşte termenul utilizat de "organ de drept". Legislaţia nu cunoaşte aşa termen juridic, iar teoria dreptului a reconfirmat ambiguitatea acesteia, deoarece ea include (pe lîngă sensul care ar putea reflecta intenţia autorului) şi asemenea instituţii cum este cel al notarului, juristului, pompierului etc. Ambiguitatea şi incorectitudinea normelor utilizate determină coruptibilitatea textului juridic.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Substituirea textului "organul de drept" cu "organului de urmărire penală"

16

P. 31

31. La articolul 40 alineatul (1), cuvintele "- decizia organului de tutelă şi curatelă emisă în baza avizului comisiei medicale, cu participarea medicului psihiatru" se substituie prin cuvintele "şi consimţămîntul pacientului minor, ţinîndu-se cont şi de capacitatea lui de înţelegere", iar ultima propoziţie se exclude.

Noua redacţie a acestei propoziţii care exclude organul de tutelă curatelă - o considerăm inoportună. Cum poate fi luată ca bază doar voinţa persoanei, inclusiv în cazul în care persoana este minor sau incapabil? Sugerăm a menţine redacţia în vigoare.

"Capacitatea de înţelegere" - este un termen nou folosit. Este unul diferit de termenul "discernământ"? Considerăm că nu, de aceea sugerăm utilizarea de termeni unici, cu atît mai mult în cazul în care aceştia (de exemplu cel de "discernămînt") sunt definii în art. 1 a proiectului.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

De revăzut.





Concluzii

Considerăm că proiectul Legii supuse expertizei ar putea fi adoptată de către Parlament, cu condiţia eliminării defiicienţelor menţionate în punctul 13 al prezentului Raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei