Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

15 Iunie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la parcurile industriale

(înregistrat în Parlament cu numărul 1951 din 22 Mai 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la parcurile industriale .



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Academia de Ştiinţe a Republicii Moldova, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Conform notei informative, acesta este elaborat în conformitate cu Planul de acţiuni privind realizarea Strategiei de atragere a investiţiilor şi promovare a exporturilor pentru anii 2006-2015, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 1288 din 9.11.2006. Necesitatea elaborării acestui proiect de lege este condiţionată de importanţa continuării reformelor structurale, precum şi perfecţionării structurii economiei naţionale prin axarea pe "economie inteligentă şi inovaţională" în vederea asigurării amplasării unor activităţi de producere cu valoare adăugată înaltă. Apariţia în Republica Moldova a parcurilor industriale va permite crearea structurilor economice de mare eficacitate, tipice pentru economia ţărilor dezvoltate.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Proiectul este argumentat şi permite înţelegerea poziţiei şi scopurilor urmărite de autorul proiectului.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul nu face referinţă la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Deşi implementarea proiectului de lege de modificare va necesita cheltuieli financiare, un asemenea calcul lipseşte în nota de fundamentare, indicîndu-se doar că pentru finanţarea creării şi dezvoltării infrastructurii parcurilor industriale în bugetul de stat se prevede un articol aparte pentru fiecare an de gestiune.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Considerăm că proiectul de lege în cauză promovează interesele investitorilor, fapt ce corespunde interesului public. Concomitent, unele prevederi din proiect stabilesc "facilităţi" neîntemeiate şi ilegale administratorului de parcuri industriale, precum şi o competenţă neconstituţională a Guvernului.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Prejudiciu ar putea fi determinat de costurile ce însoţesc crearea unor asemenea parcuri industriale.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu reglementează, decît tangenţial, activitatea autorităţilor administraţiei publice centrale/locale.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 5 alin. (5)

"În cazul constituirii parcurilor industriale pe terenul neocupat de imobil, Guvernul, în condiţiile legii, va asigura executarea tuturor procedurilor legate de excluderea terenului din circuitul agricol, inclusiv scutirea de la plata taxelor percepute pentru modificarea destinaţiei sau pentru scoaterea din circuitul agricol a terenului aferent parcului industrial se va efectua conform legislaţiei în vigoare"

Conform art. 72 din Codul Funciar (Legea nr. 828 din 25.12.91) schimbarea destinaţiei terenurilor silvice de calitate superioară, a terenurilor ocupate de parcuri naţionale, rezervaţii, monumente, ansambluri arheologice şi istorice este interzisă. Astfel art. 5 alin. (5) nu ţinea seama de această restricţie creînd norme de drept de acelaşi nivel (Codul funciar este şi acesta o lege organică).

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept

Revizuirea alin. (5) din art. 5 în scopul excluderii conflictului normelor de drept.

2

Art. 8 alin. (4)

Responsabilitatea pentru utilizarea raţională şi conform destinaţiei a mijloacelor financiare alocate de la bugetul de stat sau de la bugetele unităţilor administrativ teritoriale pentru constituirea parcurilor industriale o poartă administraţia parcului, precum şi organele centrale de specialitate ale administraţiei publice şi autorităţile administraţiei publice locale, la iniţiativa cărora se constituie parcul industrial

Obiecţia priveşte reglementarea răspunderii "organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice şi autorităţilor administraţiei publice locale la iniţiativa cărora se constituie parcul industrial". Considerăm o asemenea prevedere mult prea vagă, concomitent şi contradictorie, deoarece insuccesul parcului industrial sau utilizarea mijloacelor contrar destinaţiei lor reprezintă o faptă penal condamnabilă, însă care nu trebuie şi nici nu poate afecta iniţiatorul creării parcului industrial. Lipseşte legătura dintre cauză şi efect. În mod similar am putea invoca, drept exemplu al incorectitudinii unei asemenea prevederi, dacă Guvernul (autor al prezentului proiect de lege şi respectiv autor al iniţiativei parcurilor industriale) ar fi responsabil pentru abuzurile admise de administratorii acestora sau a agenţilor economici ce activează în asemenea parc.

Coruptibilitate
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune

Reexaminarea integrală a alin. (4) art. 8 din proiect.

3

Art. 10 alin. (2)

"(2) În hotărîrea privind selectarea investitorului privat, după caz, Guvernul va indica condiţiile de participare a statului sau autorităţilor administraţiei publice locale şi investitorilor privaţi în procesul de finanţare a parcului industrial, inclusiv condiţiile de asociere cu investitorul privat, prin crearea întreprinderilor mixte cu capital public - privat."

Obiecţia se referă la prevedere care stabileşte că în hotărîrea privind selectarea investitorului privat "după caz" Guvernul va indica condiţiile de participare. Utilizarea textului "după caz" denotă un risc înalt de coruptibilitate la faza organizării concursului pentru selectarea investitorului privat.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reexaminarea necesităţii stabilirii sintagmei "după caz".

4

Art. 11 alin. (5) lit. b)

Rezidenţii parcului industrial vor fi obligaţi să facă defalcări/plăţi administraţiei parcului industrial în valoare de 0,1% din valoarea vînzărilor nete

Avînd în vedere că conform art. 8 alin. (2) din proiectul de lege finanţarea parcului industrial va avea loc din contul bugetului de stat/local, toate veniturile parcului industrial urmează, în opinia noastră, de asemenea să fie defalcate în buget, care ulterior ar putea fi realocate, dacă se va considera necesar şi în limitele Legii bugetului pentru anul respectiv. Nerespectarea însă a acestei exigenţe şi acceptarea opţiunii propuse de Guvern presupune faptul creării de noi fonduri speciale extrabugetare, caracterul negativ şi discriminator al cărora deja nu se pune la îndoială.
Mai mult decît atît, avînd în vedere faptul că finanţarea parcului industrial urmează să aibă loc din diferite surse de venit - aceasta va crea premisele unei lipse de control asupra gestiunii mijloacelor financiare, iar, finalmente, neeficienţa acestora sau abuzuri, acte de corupţie. Considerăm că toate plăţile indicate la art. 11 alin. (5) trebuie să fie defalcate doar în bugetul de stat/local finanţator, iar parcul industrial să activeze conform liniei bugetare (fapt care este reiterat în nota de fundamentare la proiectul de lege).

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Revizuirea prevederilor respective

5

Art. 11 alin. (5) lit. d)

"d) cotizaţiile benevole ale rezidenţilor parcului industrial pentru dezvoltarea infrastructurii acestuia";

Considerăm includerea unei asemenea prevederi drept una abuzivă apriori, deoarece prezumă posibilitatea "extorcării" de cotizaţii benevole de la rezidenţii parcului industrial. Considerăm, dacă şi va apărea o asemenea dorinţă din partea rezidenţilor, aceştia ar putea face alocaţii, iar parcul industrial va putea beneficia de ele în condiţiile Legii nr. 1420 din 31.10.2002 cu privire la filantropie şi sponsorizare.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Excluderea prevederii respective

6

Art. 11 alin. (6)

"(6) Toate taxele şi plăţile percepute de administraţia parcului industrial, constituit în baza activelor publice, se adoptă de către Guvern, cu coordonarea prealabilă cu Ministerul Economiei şi Comerţului, Ministerul Administraţiei Publice Locale şi autorităţile administraţiei publice locale".

Ţinînd cont de cele relatate la art. 11 alin. (5) şi avînd în vedere Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.18 din 06.10.2005 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Anexa nr.1 la Hotărîrea Guvernului "Cu privire la asigurarea obligatorie de răspundere civilă a deţinătorilor de autovehicule şi vehicule electrice urbane" nr.956 din 28 decembrie 1994, considerăm că norma art. 11 alin. (6) ar reprezintă o tentativă de depăşire a atribuţiilor Guvernului statuate la art 102 alin. (2), fiind o ingerinţă în activitatea/competenţa Parlamentului.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului

Revizuirea normei respective, prin stabilirea autorităţii nemijlocit competente de stabilirea taxelor.

7

Art. 11 alin (9)

" (9) În toate cazurile de dare în locaţiune a obiectelor specificate la alin.(8) al prezentului articol, administraţia poate aplica coeficienţii de micşorare în valoare nu mai mică decît 30 la sută din preţurile normative".

Nu precizează în ce condiţii se permite abaterea de la normative stabilite la preţurile pentru darea în locaţiune, iar în lipsa unei asemenea reglementări textul "administraţia poate aplica coeficienţii de micşorare" determină un risc deosebit de înalt de coruptibilitate.

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reexaminarea alineatului prin eliminarea cuvîntului "poate".





Concluzii

În concluzie, menţionăm că proiectul legii poate fi adoptat cu condiţia excluderii elementelor care afectează integritatea şi previzibilitatea, inclusiv cu caracter de coruptibilitate, menţionate în tabelul inclus la punctul 12 din prezentul raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei