Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

14 Iunie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru completarea Codului fiscal

(înregistrat în Parlament cu numărul 1937 din 21 Mai 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru completarea Codului fiscal.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Finanţelor, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Conform notei informative, proiectul este elaborat în legătură cu frecventele încălcări comise de şoferii autobuzelor în ceea ce priveşte eliberarea biletelor pasagerilor, cît şi utilizarea acestora de mai multe ori, scopul de bază a proiectului fiind curmarea evaziunilor fiscale în domeniul respectiv.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Proiectul este argumentat şi permite înţelegerea poziţiei şi scopurilor urmărite de autorul proiectului.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul nu face referinţă la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În mare parte acesta ţine de aspecte de ordin intern, deşi unele aspecte principiale ar merita o comparaţie cu aquis-ul comunitar - de exemplu conceptul răspunderii fiscale în raport cu răspunderea contravenţională/penală.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Considerăm că proiectul de lege promovează interesele autorităţilor de control (fiscale), care ar putea fi considerate a fi în concordanţă cu interesele publice în cazul în care norma materială a proiectului de lege nu va fi aplicată abuziv.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Sancţiunea exagerată a normei materiale din proiect ar putea reflecta un dezechilibru dintre faptă/prejudiciu şi gravitatea sancţiunii, iar finalmente va permite abuzuri şi riscuri de acte de corupţie din partea autorităţilor de control.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Din punct de vedere tehnic proiectul nu conţine norme care să fie în contradicţie cu prevederile legislaţiei în vigoare, deşi conceptul contravine conceptului de răspundere juridică, reflectat în noul Cod contravenţional, aflat spre examinare în Parlamentul Republicii Moldova pentru lectura a doua.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În general, textul proiectului este întocmit corect din punct de vedere al normelor lingvistice, deşi unele carenţe privesc, în mod special expresia "document de strictă evidenţă cu preţ fixat confecţionat", precum şi termenul de "aparat de casă" (ultimul fiind impropriu limbii române).


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul vine să precizeze dreptul autorităţilor de control de a sancţiona agenţii economici care transportă în autobuz, autocar, autocar clasificat după stele a călătorilor fără bilete, fără bon de casă emis de maşina de casă şi control cu memorie fiscală sau document de strictă evidenţă cu preţ fixat.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articol unic

„(3) Transportarea în autobuz, autocar, autocar clasificat după stele a călătorilor fără bilete, bon de casă emis de maşina de casă şi control cu memorie fiscală sau document de strictă evidenţă cu preţ fixat confecţionat în modul stabilit de Guvern, se sancţionează cu amendă în mărime de 6000 lei pentru fiecare caz de încălcare”.

Conceptul proiectului de lege expertizat contravine conceptului de răspundere juridică, reflectat în teoria dreptului, dar şi în noul Cod contravenţional, aflat spre examinare în Parlamentul Republicii Moldova pentru lectura a doua. Astfel, conform conceptului noului Cod contravenţional, prevederile materiale ale Capitolului 15 din Codul fiscal urmează să fie excluse şi comasate la nomele materiale similare din noul Cod contravenţional. O asemenea strămutare o susţinem, cel puţin, pentru a nu admite dubla sancţionare a persoanei pentru aceeaşi faptă: sancţionarea conform prevederilor Codului fiscal, iar ulterior şi în baza Codului cu privire la contravenţiile administrative (aşa cum este reglementat în prezent). Or, aceasta situaţie normativă contravine art. 4 Protocolului 7 la Convenţia din 04.11.50 pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care prevede "Dreptul de a nu fi judecat sau pedepsit de două ori".

Atenţionăm şi asupra faptului că redacţia actuală a art. 254 din Codul fiscal prevede la alin. (1) şi (2) răspunderea pentru desfăşurarea unei activităţi fără a avea sau fără utilizarea maşinii de casă şi de control - fiind stabilită o sancţiune în mărime de 6000 lei. Redacţia alin. (3) care se propune prin proiect la art. 254 - specifică răspunderea agenţilor care asigură transportarea în autobuz, autocar, autocar clasificat după stele a călătorilor fără bilete, bon de casă emis de maşina de casă şi control cu memorie fiscală sau document de strictă evidenţă cu preţ fixat. În opinia noastră alin. (3) nu face decît să specifice subiectul răspunderii, care, însă, de facto şi de jure se încadrează în prevederile alin. (1) şi (2) ale aceluiaşi articol.

Mai mult decît atît, proiectul de lege prevede stabilirea la alin. (3) a aceleiaşi sancţiuni contravenţionale de 6000 lei. Avînd în vedere acest fapt, precum şi argumentele expuse în nota de fundamentare la proiect, presupunem că este vorba de o problemă de interpretare a art. 254, care ar putea fi soluţionată printr-o lege de interpretare, dar nu prin modificarea art. 254.

O observaţie distinctă se referă la utilizarea expresiei "în modul stabilit de Guvern", care nu corespunde exigenţei de previzibilitate şi necesită o concretizare.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Concurenţa normelor de drept
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune

Sugerăm comasarea proiectului expertizat la proiectul noului Cod contravenţional, precum şi înlăturarea deficienţelor menţionate în prezentul raport de expertiză.





Concluzii

Avînd în vedere neconstituţionalitatea Capitolului 15 din Codul fiscal (care include şi art. 254), deoarece conceptul răspunderii fiscale şi a celei contravenţionale pentru aceeaşi faptă contravine art. 4 Protocolului 7 la Convenţia din 04.11.50, precum şi ţinînd cont de conceptul noului Cod contravenţional, sugerăm comasarea proiectului expertizat la proiectul noului Cod contravenţional, precum şi înlăturarea deficienţelor menţionate în prezentul raport de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei