Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

03 Aprilie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii privind siguranţa traficului rutier

(înregistrat în Parlament cu numărul 1049 din 15 Martie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii privind siguranţa traficului rutier.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Reglementarea juridică a relaţiilor sociale în domeniul traficului rutier, urmărind delimitarea competenţelor autorităţilor publice, pentru asigurarea ordinii şi deplinei siguranţe pe drumurile ţării.

Necesitatea elaborării proiectului de lege este prevăzută în Hotărîrea Guvernului nr. 1039 din 06.09.2006 cu privire la aprobarea Planului de acţiuni pentru redresarea situaţiei în domeniul securităţii circulaţiei rutiere pînă în anul 2009.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului, în legătură cu aceasta nu putem să ne expunem asupra argumentării necesităţii unui asemenea act.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Proiectul nu conţine referinţe la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale relevante domeniului supus reglementării.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei. Pentru detalii a se vedea p. 13 al prezentului raport de expertiză.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect nu sînt suficient de clare şi concise, exprimările nu întrunesc rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, nu respectă regulile de ortografie şi punctuaţie. Pentru detalii a se vedea p. 13 al prezentului raport de expertiză.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul reglementează activitatea autorităţilor publice. Unele comentarii sînt prezentate la p. 13 al prezentului raport de expertiză.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.2

Articolul 2. Noţiunile de bază

Conţine definiţii proprii circulaţiei rutiere. Deşi se menţionează că definiţiile expuse au sensul enunţat doar pentru această lege - remarcăm următoarele. Actul de bază în domeniul circulaţiei rutiere este Regulamentul circulaţiei rutiere (Hotărîrea Guvernului nr. 713/27.07.99), care conţine multiple definiţiei. Deşi definiţiile expuse în proiect a aceloraşi noţiuni sunt mai cizelate, totuşi sugestia este a nu admite o diferenţă de interpretare, dat fiind importanţa percepută de cetăţeni a Regulamentului circulaţiei rutiere, chiar şi în cazul unor acte de nivel diferit (Hotărîrea Guvernului - Lege) se poate crea, de facto, un conflict de drept.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

De asigurat continuitatea definiţiilor, avînd ca bază p. 7 din Hotărîrea Guvernului nr. 713/27.07.99 sau după adoptarea proiectului legii expertizat - modificarea Hotărîrii Guvernului nr. 713/27.07.99 (probabil aşa şi se va proceda avînd în vedere art. 37 din proiect).

2

Art.4

Articolul 4. Cadrul juridic privind siguranţa traficului rutier

Cadrul juridic privind siguranţa traficului rutier însumează prezenta lege şi alte acte legislative, normative şi tratate internaţionale în domeniu la care Republica Moldova este parte.

Consider inutilă practica incorporării în diverse categorii de acte a unei prevederi ce "ar reflecta" cadrul juridic aplicabil. Cadrul juridic al unei ţări este determinat de principiul legalităţii şi sistemul ierarhic al actelor cu caracter juridic (Constituţie, tratate internaţionale, Legi organice şi ordinare, Hotărîri de Guvern etc.). Art. 4 - este o prevedere inutilă, încercînd că substituie nişte norme constituţionale şi principiu unanim acceptabile.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De exclus.

3

Art. 5-17

Capitolul II "Competenţele autorităţilor de resort în domeniul traficului rutier"

Capitolul II reflectă o sinteză a competenţei Guvernului şi autorităţilor publice centrale ale Guvernului (ministerelor). Concomitent, considerăm că o asemenea sinteză, la nivel de lege (categoria proiectului examinat) va crea un conflict de lege cu Legea nr. 64/31.05.90 cu privire la Guvern. Astfel, Titlul II din Legea nr. 64/31.05.90 - reglementează competenţa Guvernului. Atenţionăm şi acel fapt că competenţa ministerelor este detaliată prin Hotărîri de Guvern. În acest caz, orice modificare a competenţei unui din ministere, în speţa la din domeniul circulaţiei rutiere, va determina şi modificarea prezentului proiect de lege (legii) în caz de adoptare. Atenţionăm şi asupra caracterului exhaustiv al expunerii competenţei în art. 5 - 17. Mai mult, ca atît, proiectul dat intervine şi-n competenţa administraţiei publice locale (art. 16) ceea ce creează conflict cu Legea nr. 436/28.12.2006 privind administraţia publică locală. Fătă comentarii rămîne art. 17 - care încearcă să prevadă competenţa asociaţiilor obşteşti.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Sugerăm excluderea Capitolului II din proiect.

4

Art. 5 lit. a)

De competenţa Guvernului sînt:

a) dirijarea activităţii organelor centrale de specialitate ale statului şi a autorităţilor administraţiei publice în domeniul traficului rutier;

Conform art. 109 din Constituţie, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale. Aceasta însă determină imposibilitatea Guvernului de a "dirija" activitatea autorităţilor administraţiei publice locale. Evident că APL trebuie să conlucreze cu Guvernul, dar nici de cum Guvernul nu trebuie să dirijeze. Expresia "dirijează activitatea" contravine principiului autonomiei locale.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii excesive / contrare statutului

Propunem redactarea art. 5 lit. a)

5

Art. 6

Articolul 6. Competenţa Consiliului Naţional privind
Siguranţa Traficului Rutier (1) Consiliul Naţional privind Siguranţa Traficului Rutier, instituit de Guvern, este organul consultativ pentru promovarea şi dirijarea politicii statului în domeniul siguranţei traficului rutier.

Se prevede existenţa unui Consiliu Naţional privind Siguranţa Traficului Rutier. Nu cunoaştem despre existenţa unui Hotărîri sau Dispoziţii a Guvernului despre crearea unui asemenea Consiliu.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Sugestia să se prevadă o normă generală, care ar preceda art. 6 şi ar enumera autorităţile competente în domeniul traficului rutier. O asemenea modalitatea corespunde exigenţelor tehnicii legislative.

6

Art. 7 lit. a)

Articolul 7. Competenţa Ministerului Afacerilor Interne

De competenţa Ministerului Afacerilor Interne sînt:

a) efectuarea controlului interdepartamental asupra respectării normelor din domeniul traficului rutier;

Controlul interdepartamental presupune un control şi în privinţa altor autorităţi publice de acelaşi nivel. Altfel zis, Ministerul Afacerilor Interne va fi competent să efectueze controale a activităţii Ministerului Sănătăţii (competenţa căruia este enunţată la art. 8), la Ministerul Transporturilor şi Gospodăriei Drumurilor (competenţa căruia este enunţată la art. 9), etc.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii excesive / contrare statutului
Atribuţii paralele

Propunem redactarea Art. 7 lit. a). Substituind textul "Controlul interdepartamental"

7

Art. 16.

Articolul 16. Competenţa autorităţilor administraţiei publice locale

De competenţa autorităţilor administraţiei publice locale sînt:

Se reglementează competenţa autorităţilor administraţiei publice locale. Considerăm că Capitolul II va determina un conflict de drept cu Legea nr. 436/28.12.2006 privind administraţia publică locală

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Sugerăm excluderea Capitolului II din proiect, sau cel puţin redactarea art. 16

8

Art. 17

Articolul 17. Competenţa asociaţiilor obşteşti

Asociaţiile obşteşti pentru protejarea drepturilor şi intereselor participanţilor la traficul rutier, în scopul asocierii eforturilor colective pentru prevenirea accidentelor în traficul rutier, au dreptul, în corespundere cu statutul lor şi în modul stabilit de legislaţia în vigoare:

Deşi textul normei enunţă drepturile asociaţiei obşteşti, menţionăm că acestea nu pot fi determinate şi astfel limitate doar la cele prevăzute la articolul dat. Mai mult, însuşi denumirea articolului determină o ingerinţă în activitatea asociaţiei obşteşti. Considerăm că Capitolul II va determina un conflict de drept cu Legea nr. 837/17.05.96 cu privire la asociaţiile obşteşti.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Sugerăm excluderea Capitolului II din proiect, sau cel puţin redactarea art. 16

9

Art. 20

(2) Pe drumurile publice pot conduce autovehicule sau tramvaie numai persoanele care posedă permis de conducere de categoria sau subcategoria corespunzătoare vehiculului ori dovada înlocuitoare a acestuia cu drept de circulaţie.

Acest articol face referinţă la permisul de conducere în baza căruia "pe drumurile publice pot conduce .. tramvaie ...".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Sugerăm excluderea cuvîntului evidenţiat

10

Art.22

Articolul 22. Modalităţile de garantare a drepturilor şi obligaţiile participanţilor la traficul rutier

Revenim la obiecţia ce priveşte cadrul juridic - obiecţia expusă la art. 4 din proiect. Dreptul la traficul rutier de circulaţie în siguranţă est garantat şi de alte acte normative, inclusiv Codul penal, Codul cu privire la contravenţiile administrative etc.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

De reformulat.





Concluzii

Deşi de jure un asemenea proiect de lege se conformează art. 72 alin. (3) lit. r), de facto, caracterul normelor proiectului de lege expertizat nu corespund nivelului unei legi. Majoritatea normelor reiterează alte prevederi reflectate în actele normative ale Guvernului, în speţă Regulamentul circulaţiei rutiere (Hotărîrea Guvernului nr. 713/27.07.99), reflectă o sinteză a unor prevederi declarative.

Mai mult ca atît, normele proiectului de lege sunt în conflict cu normele altor legi, în special cu Legea nr. 64/31.05.90 cu privire la Guvern, Legea nr. 436/28.12.2006 privind administraţia publică locală şi Legea nr. 837/17.05.96 cu privire la asociaţiile obşteşti (a se vedea obiecţia de mai jos la capitolul II).

În acest context sugerăm a revedea necesitatea unui asemenea act, iar în cazul în care conceptul va fi menţinut, propunem schimbarea categoriei actului normativ - mult mai binevenit fiind adoptarea acestuia printr-o Hotărîre a Guvernului. Aceasta va permite şi ajustarea la exigenţele ce ar preveni conflictul de drept cu Legea nr. 64/31.05.90 cu privire la Guvern şi Legea nr. 436/28.12.2006 privind administraţia publică locală şi Legea nr. 837/17.05.96 cu privire la asociaţiile obşteşti, precum şi cu Hotărîrile Guvernului ce reglementează competenţa detaliată a ministerelor, dar şi cu Regulamentul circulaţiei rutiere (Hotărîrea Guvernului nr. 713/27.07.99).



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei