Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

14 Martie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru completarea art. 141 din Codul cu privire la contraventiile administrative

(înregistrat în Parlament cu numărul 706 din 21 Februarie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru completarea art. 141 din Codul cu privire la contraventiile administrative.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Construcţiilor şi Dezvoltării Regionale, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Constatăm că actualmente, în Parlament, se află spre examinare şi adoptare, deja pentru lectura a doua, proiectul noului Cod contravenţional. În legătură cu acest fapt, opinăm că, ar fi oportun ca modificarea propusă să privească implicit noul Cod contravenţional, dar nu Codul cu privire la contravenţiile administrative care urmează să fie abrogat.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Remarcăm că pe site-ul Parlamentului lipseşte nota informativă, obligativitatea căreia este reglementată de art. 23 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative. Astfel, dificultatea realizării unei expertize complete a proiectului vine din lipsa detaliilor referitor la efectul social, economic şi de altă natură al reglementărilor proiectului.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul nu stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice, nici proceduri administrative noi sau alte chestiuni vizînd activitatea acestora.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Articol unic. - Articolul 141 din Codul cu privire la contravenţiile administrative, aprobat prin Legea R.S.S. Moldoveneşti din 29 martie 1985 (Veştile Sovietului Suprem şi ale Guvernului R.S.S. Moldoveneşti, 1985, nr.3, art.47), cu modificările şi completările ulterioare, se completează după cum urmează:

în sancţiunea articolului, după cuvintele „de pînă la zece unităţi convenţionale” se introduc cuvintele „cu demolarea construcţiilor şi defrişarea arborilor şi arbuştilor”;

articolul se completează cu următorul text:

„Notă. Demolarea construcţiilor şi defrişarea arborilor şi arbuştilor se execută de către proprietar din cont propriu sau, în mod forţat, de către autorităţile publice locale – din contul proprietarului”.

Art. 141 CCA în vigoare, prevede răspunderea contravenţională pentru încălcarea regulilor de protecţie a conductelor magistrale. Însă, modul de expunere a dispoziţiei contravenţionale este susceptibil de neconstituţionalitate, dat fiind că nu corespunde exigenţei de previzibilitate consfinţite în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO) la art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale din 04.11.50.

CEDO subliniază că este important ca legea să fie previzibilă în aplicare, astfel încît să fie conformă cu standardul de "legitimitate" fixat de Convenţie, standard care impune ca legea să fie suficient de precisă şi să prevadă cu o precizie rezonabilă în anumite circumstanţe, consecinţele unui act. (vezi Steel şi alţii c. Marii Britanii, hotărîrea din 23 septembrie 1998, Rapoartele 1998-VII, par. 54, ş.a., inclusiv Hotărîrea CEDO din 11.10.2005 - Saviţchi versus Moldova).

Altfel zis, previzibilitatea presupune dreptul persoanei de a cunoaşte faptele, care prin lege sunt considerate drept ilegale şi pentru care survine o anume răspundere. Acestui drept îi corespunde şi o obligaţie a statului - de a adopta doar prevederi ce permit înţelegerea clară a condiţiilor pentru care survine o răspundere juridică (obligaţie realizată de legislativ) şi obligaţia de a face public conţinutul normei legale prin publicarea acesteia în Monitorul Oficial.

Conţinutul normei art. 141 din Codul cu privire la contravenţiile administrative nu asigură o previzibilitate, fiind foarte vag şi imprecis, inclusiv datorită multitudinii de acte normative care conţin norme imperative de protecţie a conductelor magistrale, precum şi datorită caracterului neexhaustiv al acestora.

În legătură cu acest fapt, orice condamnare contravenţională a persoanei în temeiul art. 141 din Codul cu privire la contravenţiile administrative este, în opinia noastră, susceptibilă de ilegalitate. Mai mult, imprevizibilitatea prevederii art. 141 CCA determină un cîmp prielnic pentru apariţia actelor de corupţie.

Proiectul de lege supus expertizării prevede completarea art. 141 din Codul cu privire la contravenţiile administrative cu o notă similară: "Notă. Demolarea construcţiilor şi defrişarea arborilor şi arbuştilor se execută de către proprietar din cont propriu sau, în mod forţat, de către autorităţile publice locale - din contul proprietarului".

Deşi este clară intenţia pozitivă a Guvernului, totuşi considerăm o asemenea prevedere ilegală din următoarele considerente.

Art. 23 din Codul cu privire la contravenţiile administrative enumeră sancţiunile administrative ce pot fi aplicate faţă de contravenient pentru contravenţia săvîrşită. Articolul dat nu prevede drept sancţiune contravenţională impunerea obligaţiei de a recupera un prejudiciu cauzat prin contravenţie.

Această obligaţie a contravenientului reiese sau poate reieşi din prevederile Codului civil, inclusiv în conformitate cu Capitolul XXXIV "Obligaţiile care se nasc din cauzarea de daune".

Reglementînd însă asemenea obligaţie în Codul cu privire la contravenţiile administrative, legislatorul va crea un conflict de norme juridice impunînd unei relaţii civile aspecte improprii, în speţă, contravenţionale. Intenţia de a reglementa o asemenea prevedere o considerăm inadmisibilă, precum şi generatoare de abuzuri. Atenţionăm şi asupra faptului, că legislatorul a admis deja o asemenea încălcare la art. 149 din Codul cu privire la contravenţiile administrative.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia despre actul subordonat legii
Confundarea / dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Considerăm inadmisibilă modificarea art. 141 CCA, inclusiv a sancţiunii cuprinse de acest articol.





Concluzii

În concluzie, opinăm că proiectul Legii în cauză nu poate fi adoptat în redacţia în care este propus Parlamentului şi necesită a fi corelat cu cerinţele Legii nr. 780/2001 privind actele legislative, standardele internaţionale anticorupţionale şi jurisprudenţa CEDO relevantă.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei