Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

30 Mai 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Curtea Constituţională, Legea cu privire la statutul judecătorului (anularea imunităţii)

(înregistrat în Parlament cu numărul 1719 din 03 Mai 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea cu privire la Curtea Constituţională, Legea cu privire la statutul judecătorului (anularea imunităţii).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Scopul declarat al elaborării proiectului este executarea pct.26 al Programului de acţiuni privind implementarea planului preliminar de ţară al Republicii Moldova în cadrul programului SUA "Provocările Mileniului" (HG nr. 32 din 11.01.2007), precum şi ajustarea legislaţiei naţionale la standardele europene în domeniul organizării şi funcţionării sistemului judecătoresc, în special în ce priveşte tragerea la răspundere penală a judecătorilor, ajustarea legislaţiei naţionale la Recomandările experţilor Consiliului Europei. Scopul direct al proiectului constă în anularea imunităţii de tragere la răspundere a judecătorilor Curţii Constituţionale şi ai instanţelor de drept comun, procedură care, în prezent, poate fi pornită doar cu acordul Curţii Constituţionale şi, respectiv, a Consiliului Superior al Magistraturii (CSM).
Luînd în consideraţie caracterul sensibil al proiectului au fost formulate opinii controversate, care au relevat argumente diametral opuse. Aceasta se explică pe de o parte prin necesitatea obiectivă de a diminua corupţia în cadrul sistemului judiciar, iar pe de altă parte prevederile proiectului pot afecta standardele de independenţă ale judecătorilor, consacrate la nivel internaţional.
Astfel, una din opiniile exprimate se referă la impactul şi consecinţele adoptării proiectului asupra garanţiilor de independenţă ale judecătorilor, în sensul că promovarea acestuia îşi găseşte deplina justificare în vederea simplificării procedurii naţionale de tragere la răspundere penală a judecătorilor instanţelor de drept comun. În aceeaşi măsură, dar şi prin coroborare cu starea de facto şi imaginea publică a corpului judecătoresc, ca fiind grav afectat de flagelul corupţiei, existenţa interesului corporativ în cadrul corpului judecătoresc, inclusiv şi în cadrul CSM, precum şi vicierea mecanismului necesar de autopurificare în cadrul sistemului, la fel pot constitui un argument temeinic pentru promovarea proiectului.
Potrivit celei de a doua opinii, prevederile incluse în proiect pot contribui formal la realizarea scopurilor propuse, dar nu în totalitatea lor, anumite norme aducînd lezare statutului Curţii Constituţionale şi statutului existent al judecătorilor instanţelor de drept comun.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. n nota informativă se conţin motivele elaborării proiectului de lege, se face trimitere la recomandări ale experţilor Consiliului Europei şi se expune concluzia că legislaţia actuală nu ar corespunde Convenţiei ONU împotriva corupţiei.
Argumentele respective sînt generale şi doar parţial valabile, în virtutea faptului că măsurile propuse sînt în stare să afecteze independenţa judecătorilor, precum şi să afecteze statutul judecătorilor Curţii Constituţionale, care nu face parte din sistemul judecătoresc, nu este un organ al justiţiei sau o parte componentă a autorităţii judecătoreşti. Nota informativă nu conţine referinţe despre investigaţia ştiinţifică prealabilă, despre efectele realizării prevederilor legii. Nu sînt prezentate date concludente despre situaţia actuală, care ar demonstra că existenţa imunităţii parţiale de tragere la răspundere afectează esenţial posibilităţile de aplicare adecvată a legislaţiei. În special, nu se indică în ce mod existenţa unor imunităţi împiedică tragerea la răspundere a judecătorilor (este necesară o analiză privind numărul de aprobări/respingeri de către Consiliul Superior al Magistraturii a solicitărilor de aprobare a tragerii la răspundere a judecătorilor), care sînt impedimentele concrete etc.
Trezeşte anumite îngrijorări şi lipsa avizului sau opiniei Consiliului Superior al Magistraturii, atribuţiile căruia se propun a modificate.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În textul proiectului şi în nota informativă lipsesc referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, nu este estimat nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările comunitare. În acelaşi timp, se face trimitere la recomandările unor experţi ai Consiliului Europei şi se menţionează că legislaţia în vigoare nu ar fi conformă Convenţiei ONU împotriva corupţiei. Referitor la recomandările experţilor CE putem fi parţial de acord, dar acestea rămîn a fi doar "recomandări ale experţilor" şi nu sînt materializate în rezoluţii sau recomandări oficiale concrete ale CE, care să propună anularea imunităţilor pentru judecătorii din Moldova.
În privinţa Convenţiei ONU împotriva corupţiei, situaţia se prezintă altfel, deoarece, textul Convenţiei admite existenţa unor măsuri speciale privind judecătorii. Art.11 pct.1 al Convenţiei (Măsuri privind judecătorii şi serviciile de urmărire) stabileşte în acest sens: "Ţinînd seama de independenţa magistraţilor şi de rolul lor fundamental în lupta împotriva corupţiei, fiecare stat parte ia, conform principiilor fundamentale ale sistemului său juridic, măsuri pentru a consolida integritatea lor şi pentru a preveni posibilităţile de a-i corupe, fără a le prejudicia independenţa.". Convenţia nu impune o "echivalare a inviolabilităţii diverselor categorii de funcţionari publici", aşa cum se precizează în nota informativă la proiect.


8. Fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Intenţia de anulare a imunităţilor judecătorilor poate afecta interesul general, constînd în asigurarea dreptului la justiţie prin garantarea independenţei depline a actului de justiţie şi a inviolabilităţii realizatorilor acestuia.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Anularea imunităţii judecătorilor Curţii Constituţionale şi a celor de drept comun poate fi calificată drept măsură de diminuare a statutului şi independenţei acestora.
Reiterăm în acest sens prevederile şi recomandările documentelor de relevanţă internaţională în domeniul protecţiei judecătorilor:
a) Recomandarea CM al CE Nr. r (94) 12 cu privire la independenţa, eficienţa şi rolul judecătorilor: Principiul VI. Exercitarea necorespunzătoare a funcţiei şi răspunderea disciplinară, pct.3: "Atunci cînd urmează a fi luate măsurile prevăzute la paragrafele 1 si 2 ale acestui articol, statele membre trebuie să studieze posibilitatea constituirii, prin lege, a unui organ competent special, însărcinat cu aplica­rea sancţiunilor şi a măsurilor disciplinare, dacă aces­tea nu sunt de competenţa unei instanţe de judecată, şi ale cărui decizii trebuie supuse controlului unui organ judiciar superior sau care să fie el însuşi un organ judiciar superior.".
b) Principiile fundamentale privind independenţa judecătorilor, adoptate de congresul al VII-lea al Naţiunilor Unite privind prevenirea criminalităţii şi tratamentul infractorilor (1985):"16. Fără a prejudicia vreo procedură disciplinară sau vreun drept de apel ori compensaţie din partea statului, în conformitate cu legislaţia naţională, judecătorii trebuie să beneficieze de imunitate în procesele civile pentru daune materiale pentru acţiuni incorecte sau omisiuni în exercitarea atribuţiilor judecătoreşti. 17. O acuzaţie sau reclamaţie înaintată împotriva unui judecător în exercitarea atribuţiilor sale judecătoreşti şi profesionale va fi examinată expeditiv şi echitabil, conform unei proceduri corespunzătoare. Judecătorul va avea dreptul la un proces echitabil. Examinarea cauzei în faza iniţială va fi confidenţială, cu condiţia ca judecătorul să nu solicite altceva.".
c) Carta europeană privind statutul judecătorilor (1998), Principii generale: "1.1 Statutul judecătorilor urmăreşte să asigure competenţa, independenţa şi imparţialitatea pe care, în mod legitim, orice persoană le aşteaptă de la instanţe şi de la fiecare judecător căruia îi este încredinţată apărarea drepturilor sale. El exclude orice dispoziţie şi orice procedură de natură să altereze încrederea în această competenţă, independenţă şi imparţialitate. Prezenta Cartă cuprinde dispoziţiile cele mai în măsură să garanteze realizarea acestor obiective. Aceste dispoziţii urmăresc îmbunătăţirea garanţiilor asigurate în diferitele state europene. Ele nu pot justifica modificări ale statului care să tindă la reducerea nivelului garanţiilor deja atins în ţările respective."
d) Carta universală a judecătorului, aprobată la reuniunea Consiliului central al Asociaţiei Internaţionale a Judecătorilor (1999), Art.10 (Răspunderea civilă şi penală): "Iniţierea unei acţiuni civile, în ţările în care aceasta este permisă, şi a unei acţiuni penale, inclusiv arestarea, împotriva unui judecător trebuie să fie permisă doar în împrejurări care garantează că independenţa sa nu poate fi influenţată.".


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu se referă la toate normele legislative ce stabilesc imunitatea judecătorilor Curţii Constituţionale şi procedurile inerente. Astfel, putem constata neconcordanţă între normele actului propus spre modificare şi art.10 al Codului jurisdicţiei constituţionale, care este omis de la modificare.
Notăm faptul că anterior în Parlament a mai fost înregistrat un proiect de lege care prevede modificarea art.19 din Legea cu privire la statutul judecătorului (proiectul nr.1642 din 26.04.2007). Prevederile din ambele proiecte necesită corelare.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În cuprinsul proiectului se atestă unele formulări ambigui, care pot permite interpretarea abuzivă sau neconformă a reglementărilor (a se vedea mai jos Analiza detaliată).


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Se constată lărgirea atribuţiilor discreţionare ale Procurorului General, obţinerea competenţei unipersonale de tragere la răspundere contravenţională şi penală a judecătorilor, situaţie care prezintă un potenţial sporit de coruptibilitate.
În proiect nu sînt stabilite termene concrete privind informarea Curţii Constituţionale şi a Consiliului Superior al Magistraturii despre pornirea urmăririi penale împotriva judecătorilor.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I

Referitor la textul art.16 alin.(2) şi (3) din Legea 317/1994.

Nu sînt stabilite termenele de informare a Curţii Constituţionale despre începerea urmăririi penale şi tragerea la răspundere penală a judecătorului.

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete

Stabilirea unor termene concrete de informare, a posibilităţilor de reacţionare din partea Curţii.

2

Art. I

Referitor la textul art.16 alin.(5) din Legea 317/1994:De la data trimiterii în judecată, judecătorul Curţii Constituţionale este suspendat de drept din funcţie. În caz de condamnare definitivă, mandatul judecătorului este ridicat în condiţiile prezentei legi."

Nu se precizează dacă este vorba despre cauze penale sau şi cele administrative.Nu există precizări referitoare la caracterul intenţionat la faptei.Nu este asigurată legătură între faptă, prejudiciu şi sancţiune: unele fapte penale/contravenţionale pot fi de o gravitate redusă, neesenţială, să nu afecteze exercitarea în continuare a funcţiilor de judecător al Curţii.

Coruptibilitate
Dezechilibru dintre încălcare şi sancţiune
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Asigurarea corelării dintre fapta încriminată, prejudiciul acesteia şi statutul de judecător.
Ridicarea mandatului ar trebuie să se producă pentru cazuri de infracţiuni grave, condamnări definitive ce implică privarea de libertate sau interdicţia deţinerii unor funcţii.

3

Art. II

Referitor la modificarea art.19 din Legea nr.544/1995:

În alin.(5)-(6) nu sînt stabilite termene de informare a CSM, Preşedintelui RM, a Parlamentului.

Coruptibilitate
Lipsa unor termene concrete

Stabilirea unor termene concrete de informare a subiecţilor menţionaţi, stabilirea posibilităţilor de reacţionare din partea lor.





Concluzii

1. Curtea Constituţională s-a expus anterior asupra problemei statutului şi independenţei judecătorilor, cea mai relevantă hotărîre în domeniu fiind Hotărîrea nr.19 din 29.04.99 privind controlul constituţionalităţii prevederilor art.2 alin.(2) şi art. 52 din Legea bugetului pe anul 1999. În partea constatatoare a acestei hotărîri, Curtea Constituţională consideră că "este absolut inadmisibil de a diminua protecţia juridică a statutului judecătorului, consfinţit în Legea cu privire la statutul judecătorului, în procesul adoptării unor legi noi şi altor acte juridice normative". În acelaşi text, se mai menţionează că Curtea Constituţională, ca unica autoritate de jurisdicţie constituţională în Republica Moldova "este independentă faţă de orice altă autoritate publică şi se supune numai Constituţiei... Principala particularitate a jurisdicţiei constituţionale şi deosebirea principială a Curţii Constituţionale de instanţele judecătoreşti de jurisdicţie generală constă în faptul că, potrivit Constituţiei, Curtea nu face parte din sistemul judecătoresc, nu este un organ al justiţiei sau o parte componentă a autorităţii judecătoreşti".

2. Reiterăm o propunere anterioară (expusă la expertizarea proiectului nr.1642 din 26.04.2007), de a examina suplimentar propunerile referitoare la anularea imunităţii judecătorilor, atît din punct de vedere al constituţionalităţii, cît şi al acceptării publice, prin iniţierea unor dezbateri prealabile, cu participarea reprezentanţilor din toate domeniile sferei publice şi juridice (serviciul public, judecată, procuratură, avocatură, mediu universitar academic, ONG etc.).

3. Reformele din sistemul judecătoresc au făcut obiectul unor recomandări aparte ale Consiliului Europei şi măsurile în domeniu au fost incluse în Programul calendaristic al acţiunilor legislative în conformitate cu Rezoluţia şi Recomandările Comisiei pentru respectarea obligaţiilor şi angajamentelor statelor membre ale Consiliului Europei (HP nr. 284 din 11.11.2005). Pct.8 al acestui plan prevedea "Reformarea sistemului judecătoresc prin garantarea independenţei judecătorilor", iar pct.12 stipula "Reformarea sistemului judecătoresc prin revizuirea împuternicirilor extinse ale Procuraturii Generale". Deşi autorităţile au declarat că respectivele obiective au fost deja realizate, constatăm că are loc o nouă încercare de revizuire a legislaţiei, care, aplicată necorespunzător, ar putea afecta independenţa judecătorilor şi propune, în acelaşi timp, extinderea împuternicirilor Procuraturii generale (Procurorului general). Opinăm că situaţia respectivă impune coordonarea şi expertizarea prealabilă a proiectului vizat de către organismele specializate ale Consiliului Europei.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei