Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

08 Iunie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la CSM

(înregistrat în Parlament cu numărul 1893 din 17 Mai 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la CSM.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Preşedintele RM, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul propune introducerea în Legea ce reglementează activitatea Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) a prevederilor referitoare la Inspecţia judiciară, "pentru a facilita exercitarea calitativă şi promptă a atribuţiilor Consiliului".
Constatăm că scopul este expus la general, neclar, fără indicarea problemelor existente şi a procedeelor de soluţionare a acestora.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Conform art.47 din Regulamentul Parlamentului, proiectul de act legislativ se depune spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, potrivit cerinţelor Legii privind actele legislative nr.780-XV din 27 decembrie 2001. Trebuie să fie indicate persoanele care au luat parte la elaborarea proiectului şi anexate rezultatele expertizelor şi cercetărilor efectuate în cadrul elaborării.
Nota informativă la proiect are un conţinut general, cuprinde doar descrierea reglementărilor propuse şi menţionează faptul că "iniţiativa elaborării unui asemenea proiect de lege a fost expusă la conferinţa anuală a judecătorilor din februarie 2007".
Constatăm că argumentarea nu este suficientă, lipsesc informaţii despre cercetarea şi fundamentarea ştiinţifică a elaborării, despre analiza ştiinţifică a consecinţelor reglementărilor în materie. Nu este constatată incompatibilitatea reglementărilor în vigoare cu cerinţele sociale existente, nu este efectuată expertizarea juridică a proiectului şi nu sînt determinate eventualele consecinţe etc. Proiectul nu este însoţit de lista sau proiectele actelor legislative sau normative necesare pentru implementarea şi executarea noilor reglementări. Lipsesc argumente care ar demonstra că situaţia actuală în domeniu este prejudiciată de lipsa unor noi reglementări şi instituţii, că CSM şi instituţiile constituite pe lîngă acesta (colegiul de calificare, colegiul disciplinar, aparatul CSM) nu pot exercita funcţiile ce sînt propuse pentru inspecţia judiciară. Însăşi statutul inspecţiei, modul de selectare şi competenţele membrilor acesteia nu sînt determinate şi argumentate suficient.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În textul proiectului şi în Nota informativă lipsesc referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, nu este estimat nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările comunitare.


8. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea financiar-economică nu este prezentată, deşi implementarea legii necesită anumite cheltuieli bugetare (salarizarea inspectorilor, majorarea salariilor pentru funcţionari din aparatul CSM). Conform art.46 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul propune crearea unei structuri intermediare, cu competenţe de verificare a activităţilor şi situaţiilor de fapt survenite în sfera justiţiei. De asemenea, se propune stabilirea de facilităţi la salarizarea unor funcţionari ai aparatului CSM.
În lipsa reglementărilor depline despre desemnarea şi competenţele membrilor Inspecţiei, a reglementărilor detaliate despre procedurile ce pot fi aplicate de inspectori, nu se poate determina dacă interesele promovate sînt sau nu corelate cu interesul public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Prejudicii ce pot fi aduse prin aplicarea reglementării în formula propusă ar fi generate de:
- reglementarea insuficientă a modului de selectare a inspectorilor, lipsa criteriilor adecvate a acestora (vechime de magistrat);
- neclaritatea competenţelor membrilor inspecţiei şi a măsurilor pe care le pot lua aceştia;
- transmiterea dreptului de reglementare normativă către CSM, în pofida faptului că reglementările constituţionale şi recomandările internaţionale stabilesc obligativitatea reglementării statutului judecătorilor şi a organizării activităţii justiţiei "prin lege";
- interferenţa de competenţe între Inspecţie şi Colegiul disciplinar.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Proiectul nu este în deplină comptabilitate cu prevederile legislaţiei naţionale:
a) se poate constata o interferenţă între competenţele propuse pentru inspecţia judiciară şi cele existente deja în Legea nr.950-XIV din 19.07.96 cu privire la colegiul disciplinar şi la răspunderea disciplinară a judecătorilor. Astfel, conform art.7 din Legea nr.950/1996, Colegiul disciplinar examinează cazurile privind răspunderea disciplinară a judecătorilor, iar conform art.9 din aceeaşi Lege, judecătorul poate fi tras la răspundere disciplinară în cazul comiterii abaterilor disciplinare specificate la art.22 din Legea privind statutul judecătorului. Constituie abatere disciplinară şi neasigurarea activităţii organizatorice a instanţei de către preşedintele sau vicepreşedintele instanţei judecătoreşti. Art.22 al Legii nr.544-XIV din 20.07.95 cu privire la statutul judecătorului stabileşte tipurile de abateri disciplinare, pe care le poate examina Colegiul disciplinar. Printre acestea se numără: "încălcarea sistematică sau încălcarea gravă a eticii judiciare" şi "încălcarea altor prevederi referitoare la incompatibilităţile şi interdicţiile care îi privesc pe judecători". Conform prevederilor din proiect, de competenţa inspecţiei judiciare va ţine "verificarea activităţii organizatorice la efectuarea justiţiei de instanţele de judecată" şi "examinarea petiţiilor cetăţenilor în problemele ce ţin de etica judecătorilor, adresate Consiliului Superior al Magistraturii". Constatăm astfel o intercalare de competenţe, excluderea căreia nu se propune în proiect şi nu poate fi dedusă din alte norme ale legislaţiei în domeniu.
b) Adiţional menţionăm că ideea funcţionării în paralel a 2 instituţii (Colegiul disciplinar şi inspecţia judiciară) pe lîngă Consiliul Superior al Magistraturii care să exercite atribuţii legate de implementarea mecanismului răspunderii disciplinare a judecătorilor, în opinia noastră, nu este pe deplin justificată şi poate fi calificată drept necorespunzătoare Constituţiei Republicii Moldova. Astfel, potrivit articolului 123 din Legea Fundamentală a Republicii Moldova "Consiliul Superior al Magistraturii asigură numirea, transferarea, detaşarea, promovarea în funcţie şi aplicarea de măsuri disciplinare faţă de judecători". Or, reieşind din logica prevederilor Legii cu privire la colegiul disciplinar şi răspunderea disciplinară a judecătorilor 950/1996, aplicarea sancţiunilor disciplinare se realizează de către Colegiul disciplinar, care nu este compus din reprezentanţi ai Consiliului Superior al Magistraturii, membrii colegiului fiind aleşi conform unei proceduri speciale, reglementate de legea nominalizată.
c) Legea nr.355/23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, în Anexa nr.4 stabileşte grilele de salarizare pentru funcţionarii Aparatului CSM, iar la art. I pct.3 din proiect se propun alte reglementări, care derogă de la respectivele norme ale Legii de bază în sfera salarizării bugetarilor.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul conţine prevederi care nu sunt pe deplin corespunzătoare cerinţelor redactării lingvistice şi tehnico-legislative (a se vedea mai jos Analiza detaliată).


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. n proiect se propun norme care pot influenţa negativ modul de exercitare a atribuţiilor autorităţilor publice: atribuţii extensive de reglementare, care admit derogări şi interpretări abuzive, atribuţii paralele, lipsa de termene (mai detaliat în Anexă).
Statutul membrilor Inspecţiei judiciare nu este reglementat adecvat - nu se stabileşte că în funcţiile respective pot fi aleşi doar judecători, nu este determinată procedura de contestare a acţiunilor şi hotărîrilor inspectorilor.
De asemenea, în lege nu se propune reglementarea deplină a acţiunilor inspectorilor, ulterior îndeplinirii de către aceştia a competenţelor de verificare şi examinare.
Lipsesc reglementări adecvate despre: - asigurarea transparenţei concursului de selectare a inspectorilor: - asigurarea transparenţei activităţii; - procedurile de supraveghere şi control a activităţii Inspecţiei judiciare.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I

Art. I pct.1, referitor la completarea art.7 cu alin.(3): "(3) Organizarea, competenţa şi modul de funcţionare a inspecţiei judiciare sînt stabilite prin prezenta lege şi prin regulamentul aprobat de Consiliul Superior al Magistraturii.".

Cea mai mare parte a reglementărilor despre competenţa şi activitatea Inspecţiei urmează a fi stabilite expres în lege.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Atribuţii extensive de reglementare

Prescrierea expresă în lege a reglementărilor despre competenţa şi activitatea Inspecţiei judiciare.

2

Art. I

Art. I pct.2, referitor la art.7/1 alin.(3): (3) În funcţia de inspector-judecător este aleasă, în bază de concurs, persoana licenţiată în drept, cu o vechime în specialitatea juridică de cel puţin 10 ani şi cu o bună reputaţie. Este declarat ales candidatul care a acumulat mai mult de jumătate din voturile membrilor Consiliului Superior al Magistraturii prezenţi la şedinţa consiliului.

Prevederile propuse permit alegerea în funcţia respectivă a persoanelor fără vechime în funcţie de judecător. Considerăm că numai judecători care au fost numiţi în funcţie pînă la atingerea plafonului de vîrstă ar putea exercita respectivele funcţii, admiterea unor persoane fără experienţă concretă sau din afara sistemului ar putea prejudicia activitatea judecătorilor, ar admite influenţe politico-administrative.

Alte riscuri
Prejudicii independenţei şi eficienţei justiţiei.

A se stabili expres că în funcţia de inspectori pot fi aleşi doar judecători ce au fost numiţi în funcţii pînă la atingerea plafonului de vîrstă.

3

Art. I

Art. I pct.2, referitor la art.7/1 alin.(6):
a) verificarea activităţii organizatorice la efectuarea justiţiei de instanţele de judecată;
b) examinarea petiţiilor cetăţenilor în problemele ce ţin de etica judecătorilor, adresate Consiliului Superior al Magistraturii.

Se dublează competenţele cu cele ale Colegiului disciplinar.

Coruptibilitate
Atribuţii paralele

A se determina explicit şi diferenţiat competenţele Colegiului disciplinar şi cele ale Inspecţiei judiciare

4

Art.I

Art. I pct.2, referitor la art.7/1 alin.(6).

În cuprinsul articolului nu sînt determinate drepturile inspectorilor în exercitarea competenţelor propuse.Nu sînt determinate acţiunile ulterioare, în rezultatul acţiunilor întreprinse.Lipsesc reglementări privind posibilităţile de contestare a acţiunilor şi hotărîrilor inspectorilor.Nu sînt stabilite expres termenele de examinare a petiţiilor, demersurilor şi temeiurilor incluse.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

Reglementarea detaliată în lege a drepturilor inspectorilor, a modului de executare a activităţii acestora, a termenelor de reacţionare.

5

Art. I.

Art .I pct.2, referitor la art.7/1 alin.(7):
(7) Inspecţia judiciară poate exercita, în limita competenţei sale, şi alte atribuţii stabilite de Consiliul Superior al Magistraturii.

Alin.(6) vorbeşte despre "competenţa" inspecţiei, iar alin.(7) deja include noţiunea "alte atribuţii".

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Reexaminarea modului de utilizarea a noţiunilor evidenţiate.

6

Art. I

Art.I pct.2, referitor la art.7/1 alin.(8): Asigurarea tehnico-materială a activităţii inspecţiei judiciare se efectuează, de Consiliul Superior al Magistraturii în conformitate cu legea bugetului.".

Asigurarea tehnico-materială se efectuează în conformitate cu necesităţile existente, iar sursele se alocă din buget.
Din redactarea textului se poate deduce că în legea bugetului de stat va fi determinat aparte un articol pentru Inspecţia judiciară.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Este necesară redactarea corespunzătoare a textului.

7

Art. I

Art. I pct.3: (10) Şeful aparatului consiliului, şeful secţiei cadre şi specialiştii principali, care au calitatea de magistrat, sînt salarizaţi la nivelul stabilit în Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar pentru judecătorii de la curţile de apel, cu adaosurile pentru gradele de calificare pe care le deţin."

Legea nr.355/23.12.2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, în Anexa nr.4 stabileşte grilele de salarizare pentru respectivii funcţionari.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept

Asigurarea corelării dintre reglementări.

8

Art. IV

Art. IV. Se propune Consiliului Superior al Magistraturii, să aprobe în termen de 3 luni, Regulamentul cu privire la inspecţia judiciară şi să asigure alegerea inspectorilor-judecători.

Normele legale trebuie să aibă conţinut imperativ, obligatoriu.

Formularea propusă îi permite CSM să nu procedeze la respectivele acţiuni, situaţie care ar putea anihila tot efectul adoptării noii reglementări.

Lipsesc prevederi referitoare la intrarea în vigoare a legii (de la data constituirii Inspecţiei judiciare ?)

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Redactarea textului în formulă imperativă (spre exemplu: Consiliul Superior al Magistraturii, în termen de 3 luni de la publicarea prezentei legi, va alege ...şi va...).





Concluzii

1. Promovarea proiectului în redacţia prezentată este prematură, nu va contribui la soluţionarea problemelor din domeniul justiţiei. Reglementările constituţionale şi recomandările internaţionale determină reglementarea statutului judecătorilor şi a organelor din cadrul sistemului justiţiei "prin lege", cît mai deplin posibil.
2. Lipsa de reglementări clare a statutului şi competenţelor inspectorilor, a drepturilor acestora, a modului de contestare a acţiunilor şi hotărîrilor lor, pot provoca manifestări de ordin subiectiv, inclusiv cu elemente de coruptibilitate.
3. Ţinînd cont de faptul că proiectul legii instituie atribuţii concurente şi paralele pentru Inspecţia judiciară şi Colegiul disciplinar, considerăm raţională revizuirea conceptului acestor două instituţii, inclusiv prin examinarea oportunităţii prezenţei Colegiului disciplinar, a rolului şi atribuţiilor de sancţionare ale acestuia în raport cu prevederile articolului 123 din Constituţia Republicii Moldova.
4. Reforma în domeniul justiţiei constituie unul din angajamentele Republicii Moldova faţă de CoE, motiv pentru care ar fi necesară expertizarea prealabilă a proiectului vizat de către Consiliul Europei.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei