Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

18 Iunie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (declararea venituri judecatori)

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Modificarea corespunzătoare a legislaţiei a fost stabilită în Planul de acţiuni privind implementarea Planului Preliminar de Ţară al Republicii Moldova în cadrul Programului SUA "Provocările Mileniului" (HG nr. 32 din 11.01. 2007 şi Planul de acţiuni prioritare privind implementarea în anul 2007 a Planului de acţiuni RM- UE (HG nr.113 din 3.02.2007.
În acelaşi timp, se poate constata o anumită neconcordanţă cu prescripţiile din pct.18 al HG nr.32/11.01.2007, manifestată prin:
- omiterea elaborării "standardelor" privind justificarea provenienţei venitului şi proprietăţii;
- omiterea obligaţiei de justificare a provenienţei "proprietăţii".



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. Înainte de prezentarea către subiectul cu drept de iniţiativă legislativă, pentru proiect va fi necesară elaborarea unei note informative mai cuprinzătoare, conţinînd informaţia stabilită de Legea privind actele legislative, cu indicarea corespunderii legislaţiei comunitare. În Nota Informativă va fi necesară includerea argumentării economico-financiare, privind estimarea şi acoperirea cheltuielilor generate de aplicarea legii: - crearea paginii web a CSM; - publicarea declaraţiilor în mass-media; - publicarea actelor CSM în Monitorul Oficial etc.
Pentru respectarea echilibrului între normele juridice, pentru asigurarea realizării plenare a principiilor egalităţii, dreptăţii, separaţiei şi colaborării puterilor în stat, se impune abordarea complexă a problemei declarării şi controlului veniturilor şi proprietăţii (averii), în raport cu exponenţii întregului sistem judiciar şi ai organelor de drept, dar şi referitor la alte ramuri ale puterii de stat, centrale şi locale. Considerăm că Legea de bază (nr.1264/2002) necesită completări la acest capitol, art. III din proiect urmînd a fi suplinit cu dispoziţii corespunzătoare, privind justificarea provenienţei veniturilor şi proprietăţilor de către toţi subiecţii declarării.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Lipsesc prevederi despre expertiza compatibilităţii şi corelarea cu standardele internaţionale.


4. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea economico-financiară nu este suficientă



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Proiectul promoveaya anumite interese, corelate interesului public


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Nu pot fi constatate prejudicii majore, dar proiectul necesita perfecţionare.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În proiect se propune ca numai judecătorii să-şi justifice veniturile, fiind omişi alţi reprezentanţi din sistemul judecătoresc şi autoritatea judecătorească:
- toţi membrii Consiliului Superior al Magistraturii, toţi membrii Colegiului de calificare şi atestare şi ai Colegiului disciplinar;
- funcţionarii din cadrul Aparatului Consiliului Superior la Magistraturii cu statut de magistraţi;
- membrii Consiliului şi Directorul executiv al Institutului Naţional al Justiţiei;
- procurorii;
- executorii judecătoreşti etc.
În acelaşi timp, remarcăm că propunerea din proiect nu se extinde şi asupra membrilor familiilor judecătorilor (soţilor şi persoanelor aflate la întreţinerea acestora), omisiune ce ar permite eludarea normelor legale, legalizarea unor venituri obscure prin transmiterea acestora către rude apropiate, prepuşi.

Proiectul nu conţine dispoziţii tranzitorii, care să reglementeze aspectele vizînd punerea în aplicare a noilor reglementări:
- crearea într-un termen scurt a paginii web a Consiliului Superior al Magistraturii (în prezent există doar pagina Curţii Supreme de Justiţie, care nu se actualizează corespunzător);
- termenul de adoptare de către Consiliul Superior al Magistraturii a reglementărilor privind justificarea veniturilor;
- termenul de publicare pe paginile web a declaraţiilor cu privire la veniturile şi proprietăţile altor demnitari etc.


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul propune obligaţia justificării veniturilor, dar fără a reglementa expres modul şi procedurile de justificare, precum şi fără a defini noţiunea "venit", în sensul declarării acestuia. Considerăm că prevederile esenţiale referitoare la "justificarea" veniturilor trebuie expuse expres în lege, dar nu într-un act fără statut şi putere juridică, care urmează a fi elaborat şi adoptat de Consiliul Superior al Magistraturii. De asemenea, în lege urmează a se determina care "venituri" trebuie justificate: salariul şi veniturile de la locul de muncă de bază nu necesită justificare, ele sînt obţinute în baza prevederilor exprese ale legii şi alte dovezi nu ar fi necesare.
Însăşi formularea "justificarea venitului" nu este reuşită: normele pot fi interpretate în sensul că ar trebuie să se justifice de ce venitul este anume atîta sau de ce este obţinut acest venit. Expunem opinia că mai raţională şi optimă se prezintă a fi formula "justificarea provenienţei venitului".

Prevederile din art. III al legii, care stipulează publicarea declaraţiilor de venituri ale demnitarilor urmează a fi revizuite, cu luarea în consideraţie a următoarelor aspecte:
a) este necesar a se stabili obligativitatea publicării integrale a declaraţiilor pe paginile web ale instituţiilor publice centrale corespunzătoare;
b) declaraţiile aleşilor locali, în cazul că lipsesc pagini web ale autorităţilor respective, urmează a fi publicate pe pagina web a Ministerului Administraţiei Publice Locale, sau pe un portal special creat;
c) textul "mijloacele de informare în masă republicane sau locale" necesită reformulare, în virtutea faptului că mass-media scrisă se împarte pe criteriu public-privat, iar criteriul republican-local nu este definit. Plus la aceasta, cu excepţia Monitorului Oficial, actualmente nu mai există alte publicaţii "de stat", care ar fi obligate să publice gratuit respectivele declaraţii. În consecinţă, norma respectivă va rămîne declarativă iar aplicarea ei formală (vor fi publicate doar extrase redactate, după cum se procedează şi în prezent).


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. În legătură cu completarea propusă în art.22 al Legii cu privire la statutul judecătorului apare problema subiecţilor cu drept de: control; constatare a lipsei justificării; aplicare a sancţiunilor. În acest sens, se va produce o dublare şi interferenţă a atribuţiilor între:
- Consiliul Superior al Magistraturii;
- Colegiul disciplinar;
- Comisia Centrală de Control a declaraţiilor cu privire la venituri şi proprietate.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I

Art. I pct.1: "(5) Judecătorul este obligat să depună în condiţiile legii declaraţia cu privire la venituri şi proprietate şi să-şi justifice veniturile sale."

Nu se precizează că declaraţia urmează a fi depusă în condiţiile Legii nr.1264-XV din 19.07.2002.
Nu se stabileşte că declaraţia trebuie să cuprinsă şi informaţia despre veniturile şi proprietăţile soţilor, persoanelor întreţinute.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Includerea trimiterii exprese la Legea nr.1264/2002 şi a obligativităţii declarării veniturilor corespunzătoare ale rudelor .

2

Art. I

Art. I pct.(2), referitor la completarea art.22 cu lit.g1):
"g1) încălcarea obligaţiei de justificare a veniturilor;"

Textul este formulat ambiguu, nu se descifrează prin ce s-ar manifesta "încălcarea obligaţiei": prin omiterea justificării; prin justificare parţială; prin justificare eronată, falsă etc.Nu se stabileşte cine va constata încălcarea obligaţiei - Comisia centrală de Control, CSM, CCCEC? Simpla încălcare a obligaţiei de justificare nu trebuie să atragă sancţiuni disciplinare dacă aceasta este neînsemnată, nu a cauzat prejudicii grave intereselor ocrotite de lege.

Coruptibilitate
Lipsa sancţiunilor clare şi proporţionale pentru încălcarea prevederilor din proiect
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea prevederilor ce califică încălcarea obligaţiei de justificare drept abatere disciplinară.
Stabilirea unui subiect anume cu drept de constatare şi sancţionare sau determinarea exactă a procedurii de constatare-sancţionare de către subiecţi diferiţi.

3

Art. II

Art. II pct.1: "g) plasează şi menţine permanent pe pagina sa web din internet declaraţiile cu privire la veniturile şi proprietatea judecătorilor;".

Declaraţiile vor fi întocmite pe suport de hîrtie, pe web poate fi expusă versiunea electronică a acestora.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public

Substituirea cuvîntului "declaraţiile" cu textul "versiunea electronică (scanată) a declaraţiilor"

4

Art .II

Art .II h) aprobă Regulamentul privind modul de justificare a veniturilor judecătorilor.".

Prin obţinerea competenţei reglementării modului de justificare a veniturilor judecătorilor, CSM ar fi investit cu atribuţii de emitere a actelor cu caracter normativ-juridic, producătoare de efecte juridice de durată, de aplicare pentru stări de fapt şi de drept indefinite.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A stabili în legea prevederile esenţiale vizînd justificarea provenienţei veniturilor.
Regulamentul aprobat de CSM ar putea doar să determine procedura de justificare, dar actele şi alte tipuri de dovezi trebuie enumerate expres în lege.

5

Art. II

Art. II pct.2: "(2) Hotărîrile şi toate celelalte acte emise de Consiliul Superior al Magistraturii în scopul exercitării activităţii sale sunt plasate pe pagina sa web din internet.".

Textul este formulat ambiguu, ar putea permite eschivarea de la publicarea unor acte ale CSM.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia despre actul subordonat legii
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

În scopul asigurării transparenţei activităţii CSM şi evitării interpretărilor neechivoce, este necesară excluderea textului " în scopul exercitării activităţii sale".

6

Art. III

Art. III pct.1, referitor la conţinutul art.13 alin.(1) din Legea 1264/2002.

Nu se stabileşte obligaţia publicării "integrale" a declaraţiilor.
Textul necesită revizuire sub aspectul publicării declaraţiilor în mass-media scrisă.
Publicarea pe pagini web nu este prescrisă imperativ.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Stabilirea obligaţiei publicării integrale pe paginile web a versiunilor electronice (scanate) ale declaraţiilor subiecţilor vizaţi.

7

Art. III

Art. III pct.2: "Poartă răspundere disciplinară, contravenţională sau penală persoana care:"

Răspunderea este stabilită difuz, poate avea loc o confundare a tipurilor de răspundere.

Coruptibilitate
Confundarea / dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A se concretiza expres tipurile de încălcări şi de răspundere care survine.





Concluzii

1. Promovarea proiectului de lege este oportună, ideile puse la baza acestuia ar putea avea un impact serios în domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei. În mod special remarcăm obligaţia publicării declaraţiilor şi hotărîrilor CSM pe web, ceea ce va spori transparenţa şi va eficientiza controlul public. Totodată, obligarea selectivă, de a justifica doar veniturile şi doar ale judecătorilor poate să constituie în impediment serios pentru promovarea reglementărilor şi viitoarea eficienţă a acestora.
2. Modificările şi completările referitoare la declaraţiile de venituri şi proprietate ar trebui să acopere întreaga sferă a justiţiarilor, iar obligaţia justificării ar necesita extindere, din punct de vedere al obiectului (şi asupra proprietăţii) dar şi al subiectului (asupra tuturor persoanelor ce cad sub incidenţa Legii nr.1264/2002 privind declararea şi controlul veniturilor şi al proprietăţii. Numai abordările complexe ar permite obţinerea unor rezultate concludente şi ar contribui la realizarea scopului prevenirii şi combaterii corupţiei, asigurării transparenţei în cadrul sistemului juridic şi al puterii publice.
3. Aspectele privind actele şi acţiunile de justificare a provenienţei averilor şi veniturilor necesită reglementare detaliată în lege, nu în acte de nivel inferior, cu statut incert.
4. Implementarea noilor reglementări poate fi mult mai importantă decît adoptarea lor în formulă perfecţionată, de aceea, aspectele referitoare la punerea în aplicare necesită prescriere detaliată în lege.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei