Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

10 Iulie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la probaţiune

(înregistrat în Parlament cu numărul 2297 din 18 Iunie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la probaţiune.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este nu este determinată, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Categoria actului legislativ şi temeiul legal (constituțional) de adoptare a acestuia nu sînt determinate, ceea ce contravine prevederilor art.27 din Legea nr.780/2001 privind actele legislative. Omiterea stabilirii categoriei actului legislativ poate provoca contradicții şi dificultăți de aplicare ulterioară, de corelare între diverse dispoziții normative. Opinăm că ar fi vorba de o lege "organică", în virtutea faptului că:
1. elementele din care derivă instituția probațiunii şi existența unui serviciu de acest gen sînt prevăzute în legi organice (Codul penal, Codul de procedură penală, Codul de executare);
2. proiectul stabilește drepturi şi obligaţii pentru anumite categorii de persoane;
3. proiectul include anumite reglementări referitoare la protecția socială a angajaților din organele de probaţiune.


3. Scopul promovării proiectului 3. Scopul promovării proiectului rezidă în reglementarea aspectelor vizînd controlul şi resocializarea persoanelor aflate în conflict cu legea penală, adaptarea persoanelor eliberate din locurile de detenţie, în scopul prevenirii săvîrşirii de noi infracţiuni. Existenţa unui sistem al organelor de probaţiune este deja prezumată în Codul de executare şi Statutul executării pedepsei de către condamnaţi (HG.583/26.05.2006), chiar dacă nu există încă o lege specială în acest sens.
Considerăm că prevederile incluse în proiect pot contribui la realizarea scopurilor propuse, însă anumite prevederi incluse necesită detaliere (în special, referitor la statutul personalului organelor de probaţiune).



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă conţine referinţe la motivele elaborării proiectului de lege, se face trimitere la recomandări ale Consiliului Europei şi practici existente într-o serie de state europene. Argumentarea poate fi apreciată drept suficientă, reieşind şi din faptul că o serie de acte de planificare strategică au stabilit anterior prioritatea promovării prin lege a instituţiei probaţiunii: HG nr. 113/03.02.2007 (pct.20 din Planul de acţiuni); HG nr.1433/19.12.2006 (Matricea/Planul 2007); HG nr. 889/03.08.2006 (pct.12 din Acţiunile prioritare) etc. Constatăm că Guvernul şi Parlamentul chiar întîrzie cu adoptarea noii reglementări, care deja trebuia să fie pusă în aplicare.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În textul proiectului şi în Nota informativă lipsesc referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, nu este estimat nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările comunitare. În acelaşi timp, se face trimitere la recomandările Consiliului Europei, instituţie care a acordat o atenţie specială problemei alternativelor de detenţie.


8. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea financiar-economică nu este prezentată şi conform constatărilor autorilor proiectului, aceasta nu ar fi necesară, deoarece implementarea proiectului nu ar necesita resurse financiare suplimentare.
Considerăm însă, că în pofida existenţei programelor de asistenţă tehnică şi susţinere financiară din partea donatorilor externi, pentru constituirea şi funcţionarea adecvată a serviciilor (oficiilor) de probaţiune ar fi necesare anumite resurse suplimentare, de care Departamentul de executare nu dispune: dotare deplină, asigurarea instruirii, salarizare adecvată.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Este promovat interesul public general - resocializarea persoanelor în conflict cu legea şi prevenirea noilor infracţiuni. Nu pot fi stabilite interese sau beneficii care ar favoriza persoane, instituţii sau grupuri aparte, în detrimentul interesului public.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Nu pot fi constatate norme care ar prejudicia drepturi şi interese ocrotite de lege, ale persoanei şi ale societăţii.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În proiect nu au fost constatate prevederi care ar fi în contradicţie cu legislaţia naţională şi care astfel ar putea determina ori favoriza apariţia factorilor coruptibilităţii. Ulterior sau concomitent cu intrarea în vigoare a respectivei legi vor fi necesare modificări neesenţiale în cuprinsul Codului de executare, a Legii privind sistemul de salarizare în sectorul bugetar, a Statutului executării pedepsei de către condamnaţi.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. La general, proiectul corespunde cerinţelor redactării lingvistice şi tehnico-juridice (limbaj, ortografie, punctuaţie). În acelaşi timp, anumite noţiuni şi formulări necesită redactări şi precizări redacţionale (a se vedea Analiza detaliată).


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Problematica statutului şi funcţionării serviciului de probaţiune, ca formă a unui serviciu de utilitate publică, este abordată la general, chiar superficial.
În proiect se atestă anumite competenţe discreţionare sporite ale Ministerului (ministrului) justiţiei, fără detaliere şi corelare, necesare pentru activitatea în domeniu a funcţionarilor, nu este prevăzut un mecanism special de control.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.2

Art.2 alin.(2) lit.c):
"Persoanele aflate în conflict cu legea penală sînt: ...c) liberate de răspunderea penală".

Persoanele liberate de răspundere penală (în cazul tragerii la răspundere administrativă; renunţării de bună voie la săvîrşirea infracţiunii; schimbării situaţiei - art.53 Cod penal) nu mai sînt "în conflict" cu legea penală.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea textului art.2 alin.(2) lit.c).

2

Art.2

Art.2 alin.(5): "Condiţiile şi forma contractului sînt stabilite de ministrul justiţiei."

Ministrului justiţiei i se acordă o discreţie largă, contractul poate conţine norme abuzive.
Un mecanism de verificare şi contestare a conţinutului nu este prevăzut.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Includerea dispoziţiilor esenţiale ale contractului în lege sau într-un act normativ de nivel mai superior (hotărîre de Guvern, hotărîre a Colegiului MJ).
Instituirea în lege a mecanismului de verificare şi contestare a conţinutului contractului
Contractul trebuie să aibă întotdeauna formă scrisă.

3

Art.6

Art.6 alin.(3): "În privinţa minorului, referatul presentinţial de evaluare psihosocială a personalităţii se întocmeşte în mod obligatoriu, conform legislaţiei."

Cuvintele " conform legislaţiei" sunt de prisos, pot determina derogări şi interpretări abuzive

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Omiterea cuvintelor "conform legislaţiei".

4

Art.7

Art.7 alin.(3): "Modul de realizare a referatelor de evaluare este stabilit de către ministrul justiţiei."

Ministrului justiţiei i se acordă o discreţie largă, atribuţia respectivă poate fi utilizată defectuos.
Cuvîntul "realizare" este folosit impropriu.
Este necesar un mecanism de verificare şi contestare a conţinutului referatului.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Substituirea cuvîntului "realizare" prin cuvîntul "întocmire".
Instituirea în lege a mecanismului de verificare şi contestare a conţinutului referatului.

5

Art.9

Art.9 alin.(2): "Organele de probaţiune, în colaborare cu administraţia instituţiilor penitenciare, pot contribui la:"

Organele de probaţiune trebuie să aibă obligaţia (nu discreţia) efectuării respectivelor acţiuni/masuri

Coruptibilitate
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.

Cuvintele "pot contribui" se vor substitui prin cuvîntul "contribuie".

6

Art.11

Art.11 alin.(2): "Acţiunile de probaţiune în privinţa minorilor se vor axa pe:".

Formularea propusă nu corespunde cerinţelor tehnicii legislative şi normelor de redactare a prevederilor actelor cu caracter normativ.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Expunerea textului în redacţie imperativă (trebuie, asigură).

7

Art.13

Art.13.

Prevederile referitoare la organele de probaţiune necesită detaliere privind statutul şi conducerea oficiilor, a subdiviziunilor teritoriale, modul de selectare şi numire în funcţie, finanţarea şi gestiunea etc.
Nu este clar dacă se aplică direct prevederile Codului de executare, ale Legii privind sistemul de executare silită.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Reglementarea mai detaliată în lege a aspectelor vizînd conducătorii oficiilor, selectare, numirea, răspunderea acestora.
Includerea prevederilor exprese la norme din alte acte legislative.

8

Art.16

Art.16.

Nu este expres stabilit deţinătorul/administratorul bazei de date.
Nu se stabileşte că baza de date trebuie coordonată cu reglementările în domeniul datelor cu caracter personal (Legea cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal).

Coruptibilitate
Lacune de drept

Stabilirea expresă a deţinătorului bazei de date (Ministerul Justiţiei, departamentul de executare, Oficiul central de probaţiune).
Asigurarea concordanţei cu prevederile vizînd prelucrarea datelor cu caracter personal.

9

Art.19

Art.19 alin.(5): "La funcţii în organele de probaţiune pot accede persoanele care corespund cerinţelor Legii serviciului public."

Condiţiile de încadrare în organele de probaţiune, cerinţele faţă de candidaţi, nu sînt stabilite expres.
Lipseşte informaţia despre încadrarea în bază de concurs, despre necesitatea unor studii speciale (Legea serviciului public permite încadrarea chiar şi fără studii superioare).

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Reglementarea expresă a condiţiilor de încadrare, a cerinţelor speciale faţă de candidaţi.
Stabilirea obligativităţii organizării concursurilor publice şi doar la eşuarea acestora - încadrare prin numire.

10

Art.20

Art.20 alin.(3): "În fiecare subdiviziune teritorială se numeşte cîte un consilier de probaţiune specializat în lucrul cu minorii."

Nu este precizat nivelul, se produce confuzie cu unităţiel administrativ-teritoriale.

Coruptibilitate
Lacune de drept

După cuvintele "subdiviziune teritorială" se vor adăuga cuvintele "ale organelor de probaţiune".

11

Art.24

Art.24. Dispoziţii finale şi tranzitorii

Nu sînt prevăzute modalităţi de asigurare financiară a creării organelor de probaţiune.

Alte riscuri
Nu sînt prevăzute modalităţi de asigurare financiară a creării organelor de probaţiune.

Includerea prevederilor vizînd asigurarea financiară a creării organelor de probaţiune: dotări, instruire.





Concluzii

1. Proiectul de lege este oportun, iar adoptarea şi punerea în aplicare a acestuia urmează a fi promovată în termene cît mai restrînse.
2. Anumite deficienţe constatate în textul legii pot fi înlăturate în cadrul procesului legislativ, în acest proces va fi necesar şi acordul autorului iniţiativei (Guvernului, Ministerului Justiţiei).
3. Aspectele legate de transparenţă şi acces la informaţie necesită o reglementare adecvată.
4. Pentru implementarea adecvată a legii şi asigurarea funcţionării calitative şi eficiente a serviciilor de probaţiune este necesară alocarea anumitor resurse financiare suplimentare din contul bugetului de stat.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei