Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

08 August 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea Legii cu privire la poliţie

(înregistrat în Parlament cu numărul 2734 din 19 Iulie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea Legii cu privire la poliţie.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Afacerilor Interne, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Deşi Legea cu privire la poliţie nu are prescris expres respectivul statut, opinăm că normele incluse în proiect ar intra sub incidenţa celor organice, deoarece, se propune modificarea unor reglementări referitoare la finanţarea bugetară şi cu impact asupra modului de repartizare a bugetului public naţional (art.131 din Constituţie).


3. Scopul promovării proiectului Scopul declarat al proiectului este perfecţionarea procesului de planificare a necesităţilor financiare şi materiale ale poliţiei, evitarea restanţelor la salarizarea şi dotarea angajaţilor poliţiei municipale. Prevederile incluse în proiect pot contribui, formal, la realizarea scopurilor propuse, dar aceste scopuri nu sînt pe deplin corelate cu problematica generală a activităţii de menţinere a ordinii şi securităţii publice, combaterii criminalităţii.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. În nota informativă se conţin anumite motive ale elaborării propunerilor ce vizează modificarea principiilor finanţării poliţiei municipale. Argumentele se reduc la existenţa unor datorii ale autorităţilor administraţiei publice locale şi la existenţa problemelor legate de finanţarea cheltuielilor de activitate. Tot din Nota informativă constatăm că problemele legate de finanţarea poliţiei municipale nu au apărut subit, acestea au o anumită istorie, motiv pentru care problema putea fi şi trebuia abordată anterior, la examinarea:
- Legii bugetului de stat;
- Legii privind administraţia publică locală;
- Legii privind finanţele publice locale;
- pachetului de legi privind principiile şi politica bugetară pe anul 2008 etc.
Faptul că elaborarea proiectului nu a fost inclusă în documente de planificare strategică şi lipsa informaţiei despre abordarea anterioară, conceptuală, a problemei finanţării poliţiei municipale permite constatarea caracterului ad-hoc al proiectului şi a lipsei analizei ştiinţifice a consecinţelor acestuia.
Din nota informativă nu se poate stabili dacă proiectul a fost consultat cu autorităţile administraţiei publice locale, care sînt vizate de prevederile respective.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. În textul proiectului şi în Nota informativă lipsesc referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare, nu este estimat nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările comunitare.


8. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea financiar-economică nu este prezentată, deşi, realizarea noilor prevederi necesită cheltuieli financiare şi materiale, iar Legea privind actele legislative şi Regulamentul Parlamentului stabilesc pentru astfel de cazuri obligativitatea prezentării fundamentării economico-financiare.
Analiza economică şi financiară este necesară şi în virtutea faptului că structura organizatorică şi limita numerică a efectivului poliţiei municipale se aprobă de autorităţile administraţiei publice locale şi de ministrul afacerilor interne, la propunerea comisarului UAT respective (art.7 din Legea cu privire la poliţie). Respectiv, printre motivele finanţării insuficiente şi necorespunzătoare pot fi: planificarea financiară defectuoasă, existenţa unei structuri organizatorice ineficace sau existenţa unor diferenţe dintre posibilităţile reale ale unităţilor administraţiei publice locale şi cerinţele înaintate de autoritatea centrală de specialitate (MAI).



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Deşi argumentele în favoarea modificărilor au la bază percepţii obiective, ele determină şi controlul deplin în domeniul finanţării poliţiei de către autorităţile centrale (MAI, Ministerul Finanţelor, Guvern). În acelaşi timp, interesul public general prevalează, scopul modificărilor constînd în asigurarea dotării şi funcţionării adecvate a poliţiei - organ de drept ce apără drepturile persoanei, interesele societăţii şi ale statului.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Promovarea şi aplicarea modificărilor poate conduce la aceea că cooperarea şi coordonarea activităţilor dintre autorităţile administraţiei publice locale şi centrale va deveni mai formalizată, autorităţile APL vor pierde una din principalele pîrghii de influenţă asupra activităţii poliţiei.
Păstrarea prevederilor despre existenţa contului trezorerial special de acumulare a veniturilor de la prestarea serviciilor cu plată este determinată de existenţa unor mijloace speciale ale MAI, acumulate din contul serviciilor respective. Notăm, că pentru anul 2007 cuantumul mijloacelor speciale este de peste 141 milioane de lei, ceea ce constituie mai mult de 1/3 din totalul cheltuielilor pentru organele afacerilor interne (MAI). În acelaşi timp, organele de control financiar şi bugetar au constatat anterior multiple încălcări şi abuzuri comise la gestionarea şi cheltuirea mijloacelor acumulate din serviciile cu plată (a se vedea în acest sens şi Hotărîrea Curţii de Conturi nr.3 din 27.01.2006). Respectiv, deşi noua reglementare introduce precizarea despre servicii cu plată care "nu se impun obligatoriu persoanelor fizice şi juridice ce practică activitate de întreprinzător", este necesară o atenţie specială şi un control sporit asupra modului de formare şi utilizare a respectivelor mijloace, asupra modului de raportare financiară şi contabilă despre acestea.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Pentru a asigura compatibilitatea, dispoziţiile proiectului necesită a fi corelate cu prevederile art.23 pct.6) al Legii cu privire la poliţie (compensaţie pentru raţia alimentară din contul bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale) şi Legii nr.397/16.10.2003 privind finanţele publice locale (art.8, referitor la cheltuielile pentru asigurarea ordinii publice). Proiectul urmează a fi completat cu prevederi tranzitorii, care ar stabili termenul de la care va fi pusă în aplicare noua reglementare şi modalităţile de revizuire a bugetelor corespunzătoare (de stat şi locale).
Proiectul conţine norme de trimitere care nu permit identificarea facilă a actelor legislative şi normative concrete (a se vedea analiza detaliată).


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. În cuprinsul textului se atestă termeni noi care nu au definiţie în legislaţie şi proiect.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Unele prevederi care impun autorităţile administraţiei publice locale să contribuie la finanţarea poliţiei şi acordarea ajutorului material determină apariţia atribuţiilor paralele, pot genera derogări şi interpretări abuzive.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Unic

Art.41 alin.(1) şi (2): (1) Poliţia este finanţată în conformitate cu actele legislative şi normative în vigoare.

Finanţarea poliţiei este asigurată de la bugetul de stat, şi din alte surse prevăzute de legislaţie.

Este posibilă adoptarea unor acte normative care impun servicii cu plată întreprinzătorilor.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Comasarea textelor. Limitarea actelor normative care stabilesc posibilităţi de finanţare din servicii impuse.

2

Unic

Art.41 alin.(3): „Autorităţile administraţiei publice locale contribuie la finanţarea poliţiei şi acordarea ajutorului material...".

Formulare generală, lipsită de conţinut concret.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Atribuţii paralele

Concretizarea aportului concret al autorităţilor APL.

3

Unic

Art.41 alin.(6): „prestarea ... serviciilor cu plată, care nu se impun obligatoriu persoanelor fizice şi juridice ce practică activitate de întreprinzător ... asigurarea bazei tehnico-materiale centralizate"

Textul are conţinut neclar, există dificultăţi la determinarea serviciilor vizate.

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Revizuirea textului, în scopul excluderii formulărilor ambigui şi a definirii noţiunilor incluse.





Concluzii

1. Promovarea şi adoptarea proiectului ar necesita o consultare prealabilă cu autorităţile administraţiei publice locale.
2. Sînt necesare completări referitoare la aportul concret al autorităţilor administraţiei publice locale pentru finanţarea şi dotarea poliţiei.
3. Se impune aplicarea unor mecanisme mai eficiente de control a formării şi utilizării mijloacelor din serviciile contra plată, în scopul responsabilizării gestionarilor.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei