Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

28 Septembrie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la organizaţiile necomerciale de utilitate publică

La solicitarea Ministerului Justiţiei



Evaluarea generală


1. Scopul promovării proiectului Scopul promovării este stabilit în art.1 (întitulat "Domeniul de aplicare") al proiectului legii şi rezidă în crearea unui cadru juridic pentru atribuirea şi retragerea statutului de organizaţie necomercială de utilitate publică, precum şi pentru susţinerea activităţii organizaţiilor de utilitate publică de către stat. Astfel, este propusă o reglementare distinctă pentru confirmarea utilităţii publice a organizaţiilor necomerciale (ONC), contribuind la clarificarea unor aspecte concrete legate de acest specific al activităţii sectorului asociativ.



Fundamentarea proiectului


2. Suficienţa argumentării. Remarcăm aparte faptul că, exceptînd etapa iniţierii, elaborarea şi definitivarea proiectului a fost efectuată într-un cadru transparent, realizîndu-se consultări repetate cu subiecţii interesaţi şi în special, cu reprezentanţii sectorului asociativ. În variantele finalizate au fost incluse mai multe propuneri formulate de subiecţii interesaţi, excluse sau modificate o serie de prevederi care anterior au generat obiecţii.


3. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. lipsesc reglementări sau alte informaţii privind compatabilitatea cu legislaţia comunitară.


4. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea financiar-economică nu este prezentată, deşi implementarea prevederilor va necesita anumite cheltuieli, atît din bugetul public, cît şi din partea subiecţilor de drept privat vizaţi.
Conform prevederilor art.20 din Legea nr.780/2001 şi art.46 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, la acesta trebuie să fie anexată fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


5. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Nu poate fi constatată promovarea defectuoasă a unor interese concrete, particulare sau de grup.
În acelaşi timp, pot fi sesizate anumite favorizări ale ONC care ar activa în domeniul social şi de apărare a anumitor drepturi.


6. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Proiectul nu conţine prevederi clare despre confirmarea statutului de utilitate publică al organizaţiilor necomerciale de nivel local. Rezultă că acestea se vor înregistra la nivel local, iar constatarea utilităţii publice va fi făcută la nivel central.
În proiect nu sînt incluse prevederi exprese despre modalităţile de prelungire a statutului de utilitate publică, lipsa acestor reglementări putînd fi interpretată în sensul obligării ONC să-şi reconfirme de fiecare dată statutul, prin aceleaşi proceduri ca şi la etapa iniţială.


7. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În proiect nu au fost constatate prevederi care ar fi în contradicţie cu legislaţia naţională din sfera anticorupţie. În acelaşi timp, pentru asigurarea implementării plenare şi eficiente, promovarea proiectului urma să fie făcută concomitent cu promovarea modificărilor în actele legislative conexe (Codul fiscal, Legea bugetului de stat, Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, Clasificaţia bugetară etc.).


8. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. La general, proiectul corespunde cerinţelor redactării lingvistice şi tehnico-juridice (limbaj, ortografie, punctuaţie).
În acelaşi timp, există greşeli ortografice, anumite noţiuni şi formulări necesită redactări şi precizări redacţionale (a se vedea mai jos Analiza detaliată).


9. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. În proiect se atestă anumite competenţe discreţionare sporite ale Ministerului (ministrului) justiţiei.


10. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Denumirea

Denumirea

Denumirea legii se propune a fi revizuită, expunînd-o în următoarea redacţie: "Lege privind statutul de utilitate publică a organizaţiilor necomerciale (neguvernamentale)". Reiterăm obiecţia că sintagma "utilitate publică" ar putea provoca anumite confuzii determinate de existenţa Legii exproprierii pentru cauză de utilitate publică (Nr.488-XIV din 08.07.1999). Art.5 al Legii nr.488/1999 stabileşte un şir de lucrări considerate de utilitate publică, iar art.4 al proiectului propus determină activităţi considerate de utilitate publică, diferenţele existente provocînd confuzii (anumite ONC pot pretinde că şi alte activităţi ar fi de utilitate publică, deoarece acestea ar coincide cu acţiunile pe care statul le apreciază astfel).

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea denumirii legii

2

Capitolul I

Textul capitolului I

nu sînt definite expres noţiunile "utilitate publică" şi "organizaţie necomercială".

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Definirea termenilor noi

3

art.3

art.3 alin.(2) lit.e)

Nu este pe deplin clar cînd nu trebuie să se admită conflictul de interese: în activitatea organizaţiei sau neadmiterea trebuie stabilită în statutul organizaţiei. Afară de aceasta, însăşi "conflictul de interese" nu este definit expres şi exhaustiv în proiectul de lege, situaţie care trebuie reparată.

Coruptibilitate
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

4

Art.4

Art.4

  • lit.d) stabileşte că dezvoltarea şi susţinerea sportului de amatori, a educaţiei fizice constituie activitate de utilitate publică. Respectiv, anumite ONC ar putea deschide săli de sport şi percepe taxe de abonament sau intrare (cu unele reduceri pentru grupuri sociale), solicitînd ca activitatea să fie considerată de utilitate publică deşi, în esenţă, ea poate fi (şi în prezent este) una comercială;
  • domeniul "eradicării sărăciei", de la lit.h) este prea larg, activităţile îndreptate în acest scop putînd avea cele mai diverse forme. Este necesară o concretizare sau chiar o listă exhaustivă a activităţilor de acest gen;
  • la lit.k) cuvintele "şi animalelor" urmează a fi substituite prin cuvintele "florei şi faunei";
  • textul de la lit.o) acordă o putere discreţionară extraordinară Comisiei de Certificare, aceasta urmînd să aibă dreptul de a determina ce alte activităţi pot (respectiv, nu pot) fi considerate de utilitate publică. Considerăm că aceste împuterniciri pot conduce la abuzuri şi interpretări favorizante sau defavorizante a legii, tratament inegal pentru subiecţii vizaţi, motiv pentru care trebuie să fie revizuite. Propunem ca cuvintele "către Comisia de Certificare" să fie substituite prin cuvintele "de legislaţia naţională şi actele internaţionale în materie";
  • la alin.(2) urmează a se preciza că educaţia, instruirea şi asistenţa medicală pot fi considerate de utilitate publică dacă cea mai mare parte (70-80 la sută) din serviciile respective sînt acordate gratis, la preţ social accesibil (calculat în proporţie faţă de indemnizaţia socială) persoanelor din grupurile dezavantajate dar şi altor solicitanţi.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Redactarea textului conform obiecţiilor

5

Art.6

Art.6 alin.(1)

art.6 alin.(3) lit.b)

La art.6 alin.(1) gradele de rudenie şi afinitate sînt stabilite cu restricţii prea mari, afinitatea pînă în gradul 4 este dificil de verificat, iar conflictul de interese nu este atît de pronunţat în astfel de cazuri.

Lart.6 alin.(3) lit.b) nu este clar ce persoane "cu funcţii de răspundere" sînt vizate - presupunem că cele din cadrul organizaţiei, dar acestea ar trebuie să fie denumite persoane "care gestionează organizaţia", persoane cu funcţii de răspundere (conform art.123 Cod penal) sînt doar funcţionarii din cadrul autorităţilor publice.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Considerăm că interdicţia trebuie să vizeze doar rudenia pînă în gradul 4.

6

Art.7

Art.7 alin.(2)

Urmează a se determina mai concret în care mijloace de informare în masă trebuie să fie publicate rapoartele anuale şi în ce mod pot fi acestea publicate, dacă conţinutul este mare, iar volumul publicaţiilor este redus, iar taxele percepute de publicaţiile cu volum mai mare (Monitorul Oficial) sînt prea mari.

De asemenea, legea trebuie să stabilească expres că publicarea rapoartelor pe web (Internet) poate înlocui publicarea în mass-media.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Operarea modificărilor conform propunerilor din prezentul raport

7

Art.7

Art.7 alin.(2) lit.d)

Se propun prevederi care obligă la publicarea datelor despre valoarea salariilor angajaţilor ONC, situaţie care poate afecta dreptul persoanei la protecţia datelor personale, precum şi relaţiile de muncă în cadrul ONC (contractele individuale pot conţine clauze de confidenţialitate, inclusiv şi cu referire la remunerare). Drepturile salariale concrete ale angajatului trebuie să fie protejate adecvat, iar publicarea lor reduce din această protecţie. Remarcăm faptul, că organele abilitate deţin informaţia respectivă şi cei în drept să verifice legalitatea achitării remunerărilor, a perceperii impozitelor şi altor plăţi, pot efectua toate acţiunile necesare în acest scop.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Includerea unor prevederi care să permită protecţia datelor personale

8

Art.8

Textul art.8

Este necesară revizuirea principiilor de constituire a Comisiei de certificare, astfel ca majoritatea în Comisie să fie deţinută de persoane neutre, care nu se află sub influenţa şi autoritatea forţelor politice parlamentare, a Guvernului. Numărul de reprezentanţi ai ONC în cadrul Comisiei trebuie să fie egal sau mai mare decît cel al reprezentanţilor Guvernului, Parlamentului şi Preşedintelui. Modalităţile desemnării ar putea fi discutate suplimentar, inclusiv prin convocarea unui forum naţional al ONC, la care să fie aleşi respectivii membri ai Comisiei.

Pornind de la situaţia că activitatea în cadrul Comisiei de Certificare necesită calificare înaltă, presupune analiza unui volum mare de materiale şi participarea frecventă la şedinţe, considerăm oportună examinarea posibilităţii remunerării membrilor Comisiei cu diurne de participare pentru fiecare zi de şedinţă (din bugetul de stat, din contul surselor acumulate pentru înregistrarea ONC sau confirmarea statutului de utilitate publică al acestora).

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea principiilor de formare şi activitate a Comisiei.

9

Art.9

Art.9 lit.f)

Textul urmează a fi exclus, deoarece acordă Comisiei de certificare atribuţii improprii, capabile să genereze abuzuri şi să limiteze independenţa ONC.

Excluderea textului

10

Art.9

Art.9 lit.g),

După cuvîntul "înaintează" urmează a fi completat cu cuvîntul "Parlamentului", iar în final, după cuvîntul "legislaţiei" se va adăuga textul "şi actelor normative în domeniu".

Alte riscuri
Nerespectarea exigenţelor de tehnică legislativă

De redactat

11

Art.11

Textul art.11

Textul art.11 trebuie completat cu prevederi referitoare la confirmarea statutului de utilitate publică al organizaţiilor necomerciale de nivel local.

Coruptibilitate
Lacune de drept

De completat

12

Art.13

Textul art.13 alin.(4) lit.c),

După cuvîntul "sediul" urmează a se adăuga cuvintele "sau adresa de corespondenţă". Precizarea este necesară deoarece nu este obligatoriu ca locul unde îşi desfăşoară activitatea ONC să coincidă cu sediul la care aceasta a fost fondată. Adresa se modifică şi ONC nu trebuie obligată să modifice de fiecare dată actele de constituire.

Coruptibilitate
Normă inutilă

Redactarea textului conform propunerii din raport

13

Art.13

Art.13 lit.g)

Este enunţată posibilitatea prelungirii termenului statutului de utilitate publică, dar legea nu conţine prevederi exprese referitoare la prelungire.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

Introducerea termenelor concrete

14

Art.28

Art.28 alin.(2)

Nu e precizat în ce mod ONC de utilitate publică existente îşi vor păstra statutul dacă "respectă dispoziţiile prezentei legi" - acest lucru presupune reconfirmarea statutului sau doar informarea Comisiei de Certificare despre continuarea activităţii. Dacă se presupune o reconfirmare, atunci este afectat principiul stabilităţii legislaţiei, ar putea fi suprimat un drept obţinut în baza reglementărilor juridice anterioare, situaţii care trebuie evitate.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Redactarea textului

15

Art.28

Art.28 alin.(5)

Prevederile ar determina suprimarea mandatului unor membri ai Comisiei de Certificare anterior desemnaţi, deşi acest lucru nu este indicat expres de lege. Procedura de desemnare a noii componenţe a Comisiei şi de convocare în şedinţă de constituire trebuie să fie detaliată în dispoziţiile tranzitorii.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea unor prevederi mai detaliate.





Concluzii

Proiectul este oportun, dar pînă la promovarea lui sînt necesare clarificări conceptuale şi modificări redacţionale.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei