Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

10 Octombrie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la tutun şi la articolele din tutun

(înregistrat în Parlament cu numărul 3053.2007 din 20 August 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la tutun şi la articolele din tutun.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Categoria actului legislativ propus este lege organică ceea ce, în opinia noastră, nu corespunde art. 72 din Constituţie şi articolului 9 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Or, domeniul reglementat de proiect nu este inclus în lista prevăzută de art. 72 alin. (3) din Constituţie, precum şi nu este prevăzut în lista domeniilor expuse în alin. (3) art.9 din Legea privind actele legislative, nr. 780-XV din 27 decembrie 2001, care, în esenţă, reprezintă o dezvoltare a normelor constituţionale, specificate mai sus.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative, scopul proiectului constă în ajustarea legislaţiei naţionale la Directiva Parlamentului şi Consiliului European 2001/37/CE din 05.04.2001 privind armonizarea legilor şi actelor administrative ale Ţărilor participante la CE şi la prevederile Convenţiei-cadru a OMS privind controlul tutunului.

Totodată, alineatul (2) articolul 1 din proiect specifica că: "Scopurile prezentei legi sînt: a) apărarea intereselor economice ale statului şi societăţii în domeniile agrar şi industrial al ramurii tutunului, importului şi comercializării articolelor din tutun; b) crearea unor condiţii adecvate pentru producerea tutunului nefermentat, fermentat şi a articolelor din tutun; c) introducerea măsurilor de limitare a consumului articolelor din tutun; d) introducerea măsurilor de prevenire a efectelor dăunătoare ale fumatului asupra sănătăţii; e) asigurarea informării consumatorilor despre articolele din tutun care urmează a fi procurate şi consumate;
f) combaterea şi contracararea falsificării articolelor din tutun; g) reglementarea fumatului în localuri şi zone publice".



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Deşi nota informativă plasată pe site-ul Parlamentului argumentează promovarea proiectului prin argumente de ordin general, în special protecţia sănătăţii, totuşi lipsesc argumentele de ordin economico-financiar, care sunt obligatorii în cazul în care implementarea în practică a proiectului presupune cheltuieli considerabile nu doar din partea producătorilor şi comercianţilor, dar şi din partea unităţilor care activează în domeniul prestării de servicii (restaurante, cafenele, etc.) şi care vor fi obligate să asigure amenajarea unor spaţii speciale pentru fumat, afişarea într-un loc vizibil a informaţiei etc.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Autorul proiectului face referire la prevederile Directivei Parlamentului şi Consiliului European 2001/37/CE din 05.04.2001 privind armonizarea legilor şi actelor administrative ale Ţărilor participante la CE, precum şi la prevederile Convenţiei-cadru a OMS privind controlul tutunului.


8. Fundamentarea economico-financiară. Rezultatele unei evaluări financiar economice nu sunt incluse în nota informativă, deşi implementarea proiectului în cauză presupune suportarea anumitor cheltuieli financiare.
Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Deşi promovarea unor interese/beneficii nu este evidentă, totuşi, unele prevederi din proiect, în opinia noastră, promovează interesele economice ale unor reprezentanţi din industria tutunului. Cu titlu de exemplu, vom invoca următoarele prevederi, care în opinia noastră nu par a fi pe deplin justificate: "depozitele angro trebuie să fie amplasate pe o suprafaţă de cel puţin 500 m2, iar agenţii economici care practică activitatea de import, fabricare şi comercializare a articolelor din tutun trebuie să dispună de capital social de cel puţin 1 mil. lei, acoperite integral de valoarea activelor nete sub formă de fonduri fixe (art.18 din proiect); comercializarea produselor de tutun în reţele de comerţ staţionare la o distanţă mai mică de 200 metri de instituţii de învăţămînt(alin. (3) art. 15 din proiect) etc. În acest context, vom remarca faptul că nu sunt clare criteriile care au stat la baza impunerii acestor restricţii. Considerăm că prin aceste prevederi se intenţionează eliminarea de pe piaţă a micilor întreprinzători care creează concurenţă agenţilor economici cu o pondere mai mare în industria tutunului (importatori, fabricanţi şi comercianţi angro a articolelor de tutun).


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. După cum s-a menţionat mai sus, prin stabilirea unor cerinţe exagerate faţă de unele persoane, poate fi prejudiciată activitatea unor agenţi economici. De asemenea, proiectul va impune la cheltuieli considerabile atît producătorii articolelor din tutun, cît şi unităţile care activează în domeniul prestării de servicii (restaurante, cafenele, etc.) care vor fi obligate să asigure amenajarea unor spaţii speciale pentru fumat.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Analiza proiectului nu a demonstrat existenţa unor discrepanţe directe cu prevederile legislaţiei naţionale şi internaţionale în domeniu, deşi anumite prevederi (menţionate la punctul 8 şi 13 ale prezentului raport) pot provoca anumite situaţii de incompatibilitate cu standardele internaţionale.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine norme care reglementează activităţi ale autorităţilor publice, astfel, art. 15 alin. (2) stabileşte că autorităţile administraţiei publice stabilesc regulile de comerţ şi alte condiţii de comercializare cu amănuntul a articolelor de tutun, însă proiectul nu stabileşte clar care sunt acele autorităţi care trebuie să stabilească aceste reguli şi care este modul şi condiţiile de stabilire a regulilor şi condiţiilor de comercializare cu amănuntul a articolelor din tutun. De asemenea, reglementări privind funcţionarea autorităţilor publice se regăsesc în articolul 19 al proiectului, dar sunt la fel de vagi şi nu fac o distincţie clară a competenţelor acestora, fapt care afectează principiul general al previzibilităţii normei juridice.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 5 alin.(2) lit. d)

d) să asigure corespunderea calităţii răsadului de tutun, frunzelor proaspăt recoltate şi a tutunului nefermentat cu documentele normative şi tehnologice sau mostrele-etalon respective

Suntem în prezenţa unei formulări ambigue ce permite interpretări abuzive, deoarece nu este clar care sunt de fapt acele documentele normative şi tehnologice sau mostrele etalon "respective", şi care este criteriul de determinare a aplicabilităţii mostrelor etalon sau a documentelor normative şi tehnologice necesare pentru asigurarea calităţii produsului. Precum şi nu este clar care este autoritatea publică care elaborează şi aprobă documentele normative şi tehnologice sau mostrele-etalon.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a concretiza organele de stat cu care trebuie să stabilească categoriile mostrelor etalon sau a documentelor normative şi tehnologice, precum şi să explice ce se subînţelege prin noţiunea de "respective"

2

Art. 7 alin (2)

(2) Fabricarea articolelor din tutun se efectuează de subiecţii economici care dispun de bază tehnico-materială cu complexul integral de procese tehnologice, utilaj şi mijloace de control al calităţii producţiei finite, precum şi de personal şi specialişti cu o calificare corespunzătoare în domeniu.

Suntem în prezenţa unei formulări ambigue ce permite interpretări abuzive, deoarece nu este clar care este de fapt calificarea personalului de care trebuie să dispună subiectul economic.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a concretiza ce se subînţelege prin noţiune de calificare corespunzătoare.

3

Art. 9 alin. (2) lit. c)

c) să deţină toate documentele necesare care confirmă că ingredientele şi materia primă utilizate corespund cerinţelor documentelor normative şi tehnologice

Suntem în prezenţa unei formulări ambigue ce permite interpretări abuzive, deoarece nu este clar care sunt documentele ce confirmă ingredientele şi materia primă utilizate corespund cerinţelor documentelor normative şi tehnologice

Coruptibilitate
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De a stabili care este pachetul de documente ce trebuie să-l deţină agentul economic pentru a demonstra calitatea produsului.

4

Art. 10 alin (3)

(3) În articolele din tutun reziduurile de pesticide şi alte substanţe toxice nu pot depăşi nivelul maxim admisibil stabilit de Ministerul Sănătăţii.

Suntem în prezenţa unei formulări ambigue, deoarece nu este clar în ce acte normative emise de către Ministerul Sănătăţii trebuie să se stabilească nivelul maxim admisibil a reziduurilor de pesticidelor şi alte substanţe toxice.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia despre actul subordonat legii
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De stabilit expres în ce acte emise de Ministerul Sănătăţii se va stabili nivelul maxim admisibil a reziduurilor de pesticidelor şi alte substanţe toxice, precum şi de a prevedea obligativitatea publicării acestor informaţii

5

Art. 10 alin. (4)

(4) Pentru determinarea reziduurilor de pesticide şi altor substanţe toxice se utilizează metode similare metodelor standardelor internaţionale corespunzătoare.

Suntem în prezenţa unei formulări ambigue ce permite interpretări abuzive, deoarece nu este clar care sunt metodele ce pot fi utilizate pentru determinarea reziduurilor de pesticide şi altor substanţe toxice din articolele de tutun, precum şi care sunt metodele standardelor internaţionale corespunzătoare şi cîte metode de acest fel există. Totodată, nu este stabilit care este organul competent să stabilească şi să aplice metoda corespunzătoare de determinare a reziduurilor de pesticide şi altor substanţe toxice din articolele de tutun.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De indicat expres care este metoda de determinare a reziduurilor de pesticide şi altor substanţe toxice din articolele de tutun precum şi care este organul competent să aplice această metodă.

6

Art. 11 alin. (1)

(1) Articolele din tutun trebuie să fie marcate şi ambalate în conformitate cu standardele şi actele normative în vigoare, iar informaţia şi avertismentele pe ambalajul de consum vor fi imprimate în limba moldovenească.

Nu este clar care de fapt este legislaţia ce trebuie consultată şi aplicată pentru a stabili care sunt condiţiile de ambalare şi marcare a articolelor de tutun.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

De a concretiza care este legislaţia relevantă ce reglementează modul şi condiţiile de ambalare şi marcare a articolelor de tutun.

7

Art. 12 alin. (3)

(3) În scopul informării consumatorului, Ministerul Sănătăţii asigură difuzarea următoarei informaţii: ...

Cu toate că autorul doreşte prin această prevedere să acorde consumatorul acces la informaţie privind calitatea produselor ce circulă pe piaţa R. Moldova, însă prin modul în care este redactată această prevedere nu se va ajunge la scopul propus, deoarece nu se stabileşte expres care este modalitatea şi termenul de informare. Această se mai confirmă şi de prevederile alin. (5) din art. 12 ce stabileşte că Ministerul Sănătăţii trebuie să stabilească termenul şi modul de informare a populaţiei.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

De stabilit expres care este modalitatea şi termenul de informare a consumatorului.

8

Art. 12 alin. (3) lit. c)

c) alte date şi informaţii, cu excepţia informaţiei confidenţiale referitoare la receptură şi formule specifice de produs, indicate de producător drept secret comercial.

Nu este clar ce fel de altă informaţie are dreptul să solicite Ministerul Sănătăţii, precum şi din ce domeniu. Totodată, care este modalitatea de verificare dacă întradevăr informaţia care producătorul nu doreşte să o prezinte este secret comercial sau nu.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

De stabilit o listă exhaustivă a actelor necesare care trebuie prezentate Ministerului Sănătăţii.

9

Art. 12 alin. (5)

(5) Termenul şi modalitatea de informare se determină de Ministerul Sănătăţii.

Suntem în prezenţa unei norme de blanchetă. În acelaşi timp, această prevedere nu oferă suficientă previzibilitate persoanelor care sunt vizate de legea respectivă, fiind afectat şi principiul transparenţei

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare
Lipsa unor termene concrete
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

De stabilit expres care este modalitatea şi termenul de informare a consumatorului.

10

Art. 15 alin. (2)

(2) Regulile de comerţ şi alte condiţii de comercializare cu amănuntul a articolelor din tutun se stabilesc de autorităţile administraţiei publice în conformitate cu prezenta lege.

Prezentul articol stabileşte că autorităţile administraţiei publice stabilesc regulile de comerţ şi alte condiţii de comercializare cu amănuntul a articolelor de tutun, însă proiectul nu stabileşte clar care sunt acele autorităţi care trebuie să stabilească aceste reguli şi care este modul şi condiţiile de stabilire a regulilor şi condiţiilor de comercializare cu amănuntul a articolelor din tutun. În acelaşi timp, această formulare permite exercitarea în paralel a unor categorii de atribuţii, fapt care poate provoca riscuri de coruptibilitate în procesul de aplicare a legii

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Atribuţii paralele
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De concretizat care sunt autorităţile administraţiei publice centrale sau locale precum şi care sunt prevederile în baza cărora se poate stabili regulile şi condiţiile de comerţ.

11

Art. 15 alin. (3) lit. c)

c) în instituţiile de învăţămînt preşcolar, primar, secundar, mediu de specialitate, superior, instituţiile medicale, localuri şi terenuri de sport, stadioane, precum şi în reţele de comerţ staţionare la o distanţă mai mică de 200 metri de la obiectivele nominalizate;

Nu este clar în baza căror acte normative şi după care criterii a fost stabilită distanţa de 200 m. Considerăm că prin această restricţie se promovează interesele unor agenţi economici

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

De a revedea criteriile de stabilire a distanţei respective.

12

Art. 16 alin. (1) lit. a)

a) în orice localuri care prezintă pericol de incendiu;

Nu este clar care sunt acele localuri care prezintă pericol de incendiu cine stabileşte aceste localuri şi care sunt criteriile de determinare a acestor localuri.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De concretizat şi de explicat

13

Art. 18 alin. (2)

(2) În licenţa de import şi de comercializare angro a articolelor din tutun se indică tipul concret al articolului (marca). Pentru obţinerea licenţei de import al articolelor din tutun, agentul economic trebuie să prezinte confirmare de comercializare a fiecărei mărci eliberată de proprietarul mărcii comerciale sau de producătorul ei licenţiat.

Suntem în prezenţa unei formulări ambigue ce permite interpretări abuzive, deoarece nu este clar ce fel de confirmare trebuie să prezinte agentul economic, cum trebuie să prezinte această confirmare.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De stabilit expres ce acte pot servi ca fiind confirmare de comercializare a fiecărei mărci.

14

Art. 18 alin. (4) lit. a), b)

(4) Importul, fabricarea şi comercializarea angro a articolelor din tutun se efectuează de către agenţii economici specializaţi, deţinători de licenţă, care dispun de:
a) capital social de cel puţin de 1 mil. lei, acoperit integral de valoarea activelor nete sub formă de fonduri fixe;
b) depozite angro proprii cu capacităţi (suprafaţă) utilizabile de cel puţin 500 m2, bine condiţionate, cu podea de lemn şi/sau palete plate, dotate cu utilajul necesar pentru menţinerea umidităţii relative a aerului la nivel de 65±5%, sistem de evidenţă computerizată;

Nu este clar în baza căror acte normative şi după care criterii au fost stabilite aceste rigori privind capitalul social şi a existenţei depozitelor. Considerăm că prin această restricţie se promovează interesele unor agenţi economici.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

De revizuit prevederile în cauză.

15

Art. 19 alin. (1)

(1) Controlul de stat asupra cultivării, prelucrării postrecoltare şi industriale a tutunului, importului şi fabricării produselor din tutun şi asupra comercializării lor este exercitat de:
a) Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare, prin intermediul organizaţiilor din subordine împuternicite de acesta;
b) organele de control financiar şi fiscal;
c) organele respective ale afacerilor interne, vamale, de licenţiere, de ocrotire a sănătăţii, de standardizare şi metrologie.

Suntem în prezenţa unor atribuţii paralele prin punerea în sarcina mai multor autorităţi publice a dreptului de control asupra agenţilor economici privind aceeaşi activitate.

Coruptibilitate
Atribuţii paralele
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

De stabilit expres pentru fiecare autoritate publică ca categorii de control poate efectua, precum şi procedura de efectuare a acestora.

16

Art. 19 alin. (2)

(2) Agenţii economici care desfăşoară activităţi de producere, prelucrare, comercializare a tutunului şi de import, fabricare şi comercializare a articolelor din tutun sînt obligaţi să pună la dispoziţia organelor abilitate cu funcţii de control informaţiile şi documentele care atestă legalitatea acestor activităţi.

Suntem în prezenţa unei formulări ambigue care permite interpretări abuzive, deoarece nu este clar ce fel de documente trebuie să prezinte agentul economic pentru a demonstra legalitatea activităţii sale.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

De stabilit expres ce acte pot servi drept confirmare a legalităţii activităţii a agentului economic.





Concluzii

Cu toate că scopul proiectului constă în ajustarea legislaţiei naţionale la Directiva Parlamentului şi Consiliului European 2001/37/CE din 05.04.2001 privind armonizarea legilor şi actelor administrative ale Ţărilor participante la CE şi la prevederile Convenţiei-cadru a OMS privind controlul tutunului trebuie de menţionat că autorul nu a reuşit pe deplin să realizeze scopul propus. Astfel, în proiectul actului normativ lipsesc cu desăvîrşire prevederi ce ar reglementa educaţia, comunicarea, instruirea şi conştientizarea publică, protecţia mediului etc. prevederi care potrivit Convenţiei-cadru a OMS privind controlul tutunului trebuie să fie reglementate de părţile la convenţie.

Totodată, unele prevederi ale actului normative în cauză vor influenţa negativ asupra mediului de afaceri şi climatului investiţional al ţării.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei