Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

10 Aprilie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la conflictul de interese

(înregistrat în Parlament cu numărul 1050 din 19 Martie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la conflictul de interese.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este nu este determinată, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Categoria actului legislativ nu este determinată expres în clauza de adoptare, prevederile corespunzătoare (art.27) ale Legii nr.780/2001 privind actele legislative fiind, astfel, ignorate. Pornind de la situaţia că se referă la persoane ce deţin funcţii publice al căror statut este determinat de legi organice şi chiar în Constituţie, precum şi ţinînd cont de faptul că respectivele statute sînt parţial amendate prin reglementarea propusă (se introduc noi obligaţii, proceduri suplimentare etc.), considerăm că trebuie indicată expres categoria de lege organică, legiuitorul făcînd apel şi la prevederile art. 72 alin. (3), lit. (r) din Constituţie.


3. Scopul promovării proiectului în conformitate cu prevederile art.1, este: "Reglementarea incompatibilităţilor şi restricţiilor impuse persoanelor care exercită funcţii publice şi alte funcţii prevăzute de proiectul legii în cauză, soluţionarea conflictelor de interese, precum şi modul de prezentare a declaraţiilor cu privire la conflictele de interese de către persoanele care exercită o funcţie publică".

Considerăm, însă, că reglementările şi mecanismul propus pentru implementarea legii nu vor contribui la realizarea plenară a scopului trasat, cauzele acesteia fiind: caracterul prea general al legii, lipsa unor prevederi concretizate şi detaliate referitoare la proceduri şi conţinutul declaraţiilor de interese, verificarea şi publicitatea plenară a acestor declaraţii etc.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Proiectul actului legislativ nu este definitivat, deoarece stabileşte doar principiile de bază de care trebuie să se conducă un funcţionar public în procesul îndeplinirii funcţiilor şi obligaţiilor sale de serviciu pentru soluţionarea conflictului de interese. Totodată, se încearcă timid reglementarea modului de soluţionare a conflictelor de interese, însă în realitate, nu se stabileşte cu claritate care este procedura propriu-zisă de evitare şi soluţionare a fenomenului în cauză, ceea ce contravine scopului proiectului actului legislativ. Un exemplu elocvent ar fi prevederile art. 18, art. 19 şi art. 21 în care se menţionează despre o "Comisie principală de etică". În tot proiectul actului expertizat, cu excepţia prevederilor art. 23 alin. (2) în care se menţionează că regulamentul de activitate şi componenţa Comisiei principale de etică se aprobă de Parlament, nu există norme care ar stabili ce reprezintă această Comisie, care este statutul acesteia şi cui se va subordona, care va fi componenţa acesteia, cine poate fi membru şi cum sînt aleşi membrii Comisiei etc. Importanţa domeniului abordat, necesitatea asigurării imparţialităţii depline, fără implicare politică, a activităţii organului competent să acumuleze şi analizeze declaraţiile de interese impun stabilirea procedurii detaliate despre procedura de soluţionare a conflictului de interese (statutul organului competent, supravegherea activităţii acestuia (publică şi instituţională), reglementări detaliate despre atribuţiile şi drepturile organului de control, răspunderea pentru neprezentarea informaţiilor, pentru datele eronate, pentru abuzurile comise de funcţionarii organului de control etc.).

O problemă de concept a proiectului este faptul că acesta nu oferă noţiunea de "interes personal" în raport cu noţiunea de "interes public". Or, obiectivul major al legii este de a soluţiona conflictul dintre aceste două interese.

O abordare conceptuală şi principială necesită noţiunea de "rudenie". În opinia noastră, aceasta ar trebui abordată într-un sens extins, cu eventuală acoperire şi a rudeniei prin alianţă religioasă (cumătru, nănaş, fin etc.), care persistă în societatea noastră. Practica legislativă a Moldovei, dar şi a altor state nu cunoaşte asemenea reglementări distincte, dar prevenirea şi combaterea corupţiei impune şi metode netradiţionale, fapt pentru care noile abordări îşi pot găsi utilitatea (simpla existenţă a alianţei religioase nu constituie o încălcare, dar relaţiile trebuie să fie publice).

Menţionăm că proiectul contravine prevederilor art. 22 alin. (2), lit. a) ale Legii nr.780/2001, potrivit cărora, expertiza juridică este obligatorie pentru toate proiectele de acte legislative, avînd menirea de a contribui la asigurarea concordanţei proiectului cu normele Constituţiei, cu practica jurisdicţiei constituţionale şi cu prevederile tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, precum şi la coordonarea lui cu legislaţia în vigoare şi cu legislaţia comunitară.

Putem constata că prezentul proiect nu este în concordanţă cu prevederile Legii serviciului public nr. 443 din 04.05.1995, deoarece ultima defineşte altfel noţiunea de serviciu public (totalitatea autorităţilor publice şi activitatea persoanelor ce ocupă posturi în aparatul acestor organe, îndreptată spre realizarea împuternicirilor acestor autorităţi). În proiectul expertizat se utilizează doar noţiunea de autoritate publică, ceea ce îngustează sfera de aplicare a legii. De exemplu, potrivit prevederilor art. 3 "Persoanele asupra cărora se răsfrînge legea" se menţionează că prevederile prezentei legi se răsfrîng asupra persoanelor care exercită o funcţie publică în cadrul autorităţilor publice, precum şi asupra persoanelor enumerate în alin. (2), însă din lista respectivă a fost omis secretarul consiliului sătesc, municipal, orăşenesc. Astfel, în privinţa secretarului această lege nu se va aplica. Astfel de neconcordanţe şi lacune de drept se întîlnesc în tot cuprinsul proiectului Legii cu privire la conflictul de interese.

Proiectul nu corespunde întru totul cerinţelor tehnicii legislative, în special celor referitoare la efectuarea investigaţiilor ştiinţifice, care să determine consecinţele politice, sociale, economice, financiare, juridice etc., ale reglementărilor propuse. Fundamentarea proiectului de act legislativ nu a fost efectuată în conformitate cu articolul 20 al Legii nr. 780/2001, iar lipsa notei informative publice nu permite estimarea situaţiei existente în domeniu. Proiectul nu este însoţit de o fundamentare economico-financiară privind realizarea noilor reglementări, impactul aplicării acestora.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Asemenea referinţe nu se conţin în textul proiectului, iar analiza comparată a acestuia cu standardele europene în materie, evidenţiază un şir de carenţe, suplimentare celor evidenţiate în punctele precedente ale raportului de expertiză. Astfel, considerăm că la definitivarea proiectului urmează să se ţină cont de următoarele acte internaţionale şi regionale relevante:
- Codul model de conduită pentru agenţii publici, anexa la Recomandarea Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei (Rec.(2000) 10);
- Codul internaţional de conduită a funcţionarilor publici, anexa la Rezoluţia ONU A/RES/51/59 din 12.12.1996 privind lupta cu corupţia;
- Ghidul OECD pentru rezolvarea conflictului de interese în administraţia publică; etc.
Vom menţiona că noţiunile definite la articolul 2 din proiect nu respectă întocmai terminologia şi formulările utilizate în documentele internaţionale menţionate, fapt care provoacă anumite confuzii. În această ordine de idei, considerăm oportună reformularea definiţiei noţiunii "conflict de interese" din proiect, în vederea ajustării acesteia la noţiunea utilizată în Recomandarea Comitetului de Miniştri, care, în opinia noastră, are un conţinut mai accesibil.


8. Fundamentarea economico-financiară. În lipsa notei informative, este dificil de a determina faptul dacă în procesul de promovare a proiectului s-a făcut o fundamentare financiar-economică a proiectului. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului actului normativ expertizat contravine prevederilor Legii serviciului public nr. 443 din 04.05.1995, deoarece ultima defineşte altfel noţiunea de serviciu public, Legii nr.780/2001 fiindcă nu a fost efectuată expertiza juridică, fundamentarea proiectului etc.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul stabileşte atribuţii ale autorităţilor publice însă ele nu sunt clar definite. Astefl, în tot proiectul actului expertizat, cu excepţia prevederilor art. 23 alin. (2) în care se menţionează că regulamentul de activitate şi componenţa Comisiei principale de etică se aprobă de Parlament, nu există norme care ar stabili ce reprezintă această Comisie, care este statutul acesteia şi cui se va subordona, care va fi componenţa acesteia, cine poate fi membru şi cum sînt aleşi membrii Comisiei etc.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.2

Noţiunea dată "persoanei apropiate"

Enumerarea persoanelor ce sînt considerate apropiate funcţionarului nu este exhaustivă. La momentul de faţă, în societatea noastră relaţie de rudenie bazată pe alianţă religioasă (cumătri, nănaşi, fini) este adeseori mai puternică şi mai pronunţată, decît relaţiile de rudenie prin sînge sau adopţie. Neincluderea categoriilor respective în noţiunea de persoane apropiate ar constitui o lacună de drept, permiţînd funcţionarului public să săvîrşească acte de corupţie prin favorizarea şi promovarea intereselor respectivelor persoane apropiate.

Coruptibilitate
Lacune de drept

A include în categoria "persoanelor apropiate" şi cele devenite astfel prin alianţă religioasă.

2

Art.5 alin. (3), lit. a)

"să utilizeze sau să admită utilizarea informaţiei de serviciu sau oricărei alte informaţii legate de activitatea sa în alt mod decît cel prevăzut de legislaţie"

Nu se menţionează expres care este legislaţia ce stabileşte modul de utilizare a informaţiei pe care o deţine funcţionarul public. Noţiunea orice altă informaţie este prea generală, poate favoriza admite influenţe administrative şi politice ilegale asupra funcţionarilor. Nespecificarea legislaţiei care stabileşte modul de utilizare a informaţiei permite funcţionarului să aleagă aplicarea actelor normative favorabile sie.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A determina actele normative ce reglementează informaţia vizată şi utilizarea ei.

3

Art.6 alin. (3) şi (4)

"(3) Persoana care exercită o funcţie publică este obligată să declare apartenenţa sa la anumite partide sau organizaţii". "(4) Autorităţile publice trebuie să asigure consecvenţă şi un grad înalt de transparenţă în procesul de soluţionare a situaţiilor de conflict de interese".

Nu se stabileşte cui trebuie să se declare apartenenţa la anumite partide sau organizaţii, care este termenul de depunere a unei astfel de declaraţii şi cînd trebuie depusă această declaraţie (la momentul angajării sau de fiecare dată cînd persoana îşi schimbă apartenenţa politică, care sunt consecinţele nedeclarării unei astfel de situaţii. Noţiunea "organizaţii" este una vagă, permite interpretări extinse. La alineatul 4 nu sunt definite măsurile de asigurare a consecvenţei şi transparenţei.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A detalia prevederile despre apartenenţă la anumite entităţi.

A introduce reglementări detaliate despre asigurarea transparenţei.

4

Art.9 alin. (4)

Dacă în urma controlului asupra legalităţii ... s-a constatat că funcţionarul public în cauză a obţinut beneficii materiale, conducătorul autorităţii publice se adresează în instanţa de judecată competentă şi sesizează organele de urmărire penală.

Nu este clară noţiunea " controlul asupra legalităţii", cine trebuie să efectueze acest control. Nu este clar în care instanţă de judecată conducătorul trebuie să se adreseze şi în baza cărui temei (conducătorul poate sancţiona persoana subordonată, dar o deferă justiţiei procurorul). Afară de aceasta, conducătorul poate anula actul emis ilegal de către subalternul său. Prevederile art. 9 alin. (4) contravin prevederilor art. 8 alin.(4), care stabileşte că actele administrative în care persistau conflicte de interese sînt lovite de nulitate absolută. Articolul în cauză nu prevede care este răspunderea conducătorului autorităţii publice pentru omisiunea sesizării instanţelor corespunzătoare.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

A corela prevederile art. 8 şi art. 9 din proiect.
A reglementa expres procedura de contestare a actelor emise ilegal.

5

Art.22

Informaţia care se conţine în declaraţiile privind interesele personale are caracter public.

Nu este stabilită forma publicităţii, publicarea ei în mass-media şi pe resursele web ale autorităţilor.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia de interes public
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

A specifica expres publicarea declaraţiilor pe resursele web ale autorităţilor, procedura de obţinere a copiilor declaraţiilor de către orice subiect.
A se elabora şi anexa la lege modelul declaraţiei de interese.





Concluzii

Opinăm că în redacţia propusă, proiectul Legii cu privire la conflictul de interese nu trebuie adoptat de Parlament, pînă nu vor fi îndeplinite prevederile art. 19, art. 20 şi art. 22 din Legea privind actele legislative 780/2001 şi nu se vor elimina toate normele ce pot favoriza comiterea de acte de corupţie.

Proiectul necesită completări esenţiale, pentru a-l transforma dintr-un act general şi declarativ, într-un act cu norme şi proceduri speciale, detaliate, care să contribuie la evidenţierea, evitarea şi soluţionarea conflictelor de interese, să stabilească răspunderea funcţionarului pentru încălcarea prevederilor legii, competenţele şi răspunderea organelor ce vor desfăşura acţiunile de control privind respectarea prevederilor legii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei