Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

26 Ianuarie 2009

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Codului subsolului

(înregistrat în Parlament cu numărul 3342 din 03 Decembrie 2008)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Codului subsolului.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Mediului, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative ce însoţeşteproiectul actului legislativ adoptarea acestuia are drept scop perfecţionarea reglementarilor de stat şi a gestionarii domeniului folosirii subsolului, cu scopul intensificării influenţei statului la aplicarea pe larg a mecanismului comercial în vederea cercetării, folosirii şi protecţiei subsolului, soluţionării problemelor ce ţin de achitarea pentru folosirea subsolului în condiţiile economiei de piaţă, cu respectarea intereselor statului şi a cetăţenilor, precum şi necesităţii concordării corespunderii actelor legislative cu cele ale Comunităţii Europene privind folosirea şi protecţia subsolului.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect conţine o serie de argumente şi supoziţii în sprijinul ideilor ce stau la baza proiectului, însă acestea poartă un caracter general şi nu argumentează detaliat necesitatea adoptării noului Cod al subsolului, precum şi beneficiile şi pierderile ce le va avea societatea de la adoptarea actului legislativ în cauză.
Autorul proiectului nu a efectuat expertiza juridică, economică, financiară, ştiinţifică, ecologică etc., cu toate că la promovarea unui astfel de proiect de act legislativ ce va avea consecinţe directe asupra economiei naţionale şi asupra mediului înconjurător aceste categorii de expertize sînt obligatorii. În acest fel, considerăm că se încalcă dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 780/2001. menţionăm adiţional că expertiza ecologică este extrem de necesară, deoarece prin folosirea subsolului este inevitabilă influenţarea directă şi negativă a mediului înconjurător, iar expertiza ecologică are menirea de a contribui la:
a) coordonarea proiectului cu legislaţia ecologică în vigoare;
b) asigurarea ocrotirii sănătăţii omului şi protecţia mediului înconjurător;
c) prognozarea consecinţelor ecologice.

Astfel, prin efectuarea unei expertize ecologice, ştiinţifice se poate prognoza care vor fi consecinţele negative a implementării actului legislativ şi în acest fel se pot minimiza aceste consecinţe în faza incipientă prin adoptarea unor reglementări eficiente.
Lipseşte argumentarea financiară detaliată privind implementarea proiectului, fapt care nu poate fi explicat, deoarece se propune un proiect ce va modifica şi sistemul fiscal prin introducerea de noi plăţi pentru folosirea subsolului (ex. art.66 din proiect). Astfel, se încalcă prevederile art. 20 lit. d) şi e) din Legea 780/27.12.2001, potrivit căruia grupul de lucru, concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, întocmeşte o notă informativă în care include fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură, precum şi actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul în care actul legislativ reglementează activitatea de întreprinzător. Analiza impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilor şi ale statului.
Autorul nu a prezent calculele estimative a cheltuielilor ce le va suporta Guvernul pentru implementarea proiectului de act legislativ, precum şi a consecinţelor economice ce vor surveni în urma adoptării proiectului în cauză. Considerăm că, prin atribuirea de noi funcţii şi atribuţii organelor de stat abilitate cu gestionarea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător şi autorităţilor administraţiei publice locale, vor fi necesare de surse financiare considerabile pentru angajarea de personal, ţinerea Cadastrului de stat al zăcămintelor şi manifestărilor de substanţe minerale utile, efectuarea de cercetări geologice, lichidarea consecinţelor ecologice aduse mediului înconjurător etc.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.Autorul menţionează în nota informativă ca un motiv de promovare a prezentului act legislativ este şi necesitatea concordării, asigurării corespunderii actelor legislative naţionale cu cele ale Comunităţii Europene privind folosirea şi protecţia subsolului. Însă, atît în nota informativă, cît şi în textul proiectului nu se face nici o referire la careva acte concrete din legislaţia comunitară care au stat la baza elaborării proiectului.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Considerăm că prin lipsa expertizei ecologice ce ar stabili consecinţele implementării prevederilor proiectului şi modul de diminuare a acestora pot fi aduse prejudicii societăţii şi anume - protecţiei mediului înconjurător ce constituie o prioritate naţională, care vizează în mod direct condiţiile de viaţă şi sănătate ale populaţiei, precum şi capacităţile de dezvoltare durabilă a societăţii pe viitor.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Considerăm că proiectul în cauză contravine prevederilor art. 19 ale Legii privind actele legislative nr. 780 din 27.12.2001, ţinînd cont de faptul că textul proiectului are un caracter preponderent tehnic, iar noţiunile nu sînt clar definite. Drept exemplu al deficienţelor şi inexactităţilor atestate pot servi următoarele prevederi ale proiectului: în art. 1 este utilizată noţiunea „cercetare geologică a subsolului (prospecţiuni şi explorări)”; în art. 1 şi în art. 20 sînt expuse două semnificaţii ale noţiunii de „perimetru minier”, care diferă.
O altă neconcordanţă cu prevederile Legii 780/27.12.2001 este denumirea şi conţinutul articolelor din proiectul actului legislativ. Astfel, potrivit art. 32 din Legea 780/27.12.2001, articolul are caracter unitar şi conţine una sau mai multe dispoziţii cu raport direct între ele şi subordonate uneia şi aceleiaşi idei. Însă, în proiectul actului legislativ expertizat această prevedere legală nu este respectată: spre exemplu titlul articolului stabileşte reglementarea unor raporturi juridice, însă în textul articolului sînt abordate şi alte raporturi juridice, care nu rezultă din denumirea articolului. Acest fapt pune în dificultate subiecţii interesaţi de a găsi normele juridice ce reglementează raporturile sociale ce-i vizează. Drept exemplu al deficienţelor şi inexactităţilor atestate pot servi următoarele prevederi ale proiectului: art. 21 din proiect reglementează atribuirea în folosinţă a sectoarelor de subsol pentru cercetare geologică, iar în alin. (6) al articolului menţionat se stabileşte că la atribuirea sectoarelor de subsol pentru explorarea zăcămintelor de substanţe miniere, în contract, obligatoriu se includ şi condiţiile de compensare a cheltuielilor statului legate de prospectarea şi evaluarea zăcămîntului; art. 22 „Atribuirea în folosinţă a sectoarelor de subsol pentru extragerea substanţelor minerale utile” la fel stabileşte obligaţii contractuale obligatorii. Condiţiile ce trebuie incluse în contractul de folosire a sectorului de subsol sunt prevăzute în art. 17 din proiect; iar art. 23 „Atribuirea în folosinţă a sectoarelor de subsol pentru construirea sau exploatarea construcţiilor subterane ce nu ţin de extragerea substanţelor minerale utile” reglementează atît modul de atribuire în folosinţă a sectoarelor de subsol pentru construirea sau exploatarea construcţiilor subterane ce nu ţin de extragerea substanţelor minerale utile, cît şi atribuirea sectoarelor de subsol pentru îngroparea substanţelor nocive şi a deşeurilor industriale, evacuarea apelor reziduale, deşi potrivit prevederilor art. 12 din proiect îngroparea substanţelor nocive şi a deşeurilor industriale precum şi folosirea sectoarelor de subsol pentru construirea sau exploatarea construcţiilor subterane ce nu ţin de extragerea substanţelor minerale utile sunt două modalităţi distincte de folosire a subsolului.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine norme care reglementează activităţi ale autorităţilor publice centrale, cît şi locale prin atribuirea unor noi funcţii şi competenţe organelor de stat abilitate cu gestionarea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător. Textul proiectului nu defineşte care anume sunt aceste organe de stat abilitate cu gestionarea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător sau cel puţin modul de stabilire a acestora.
Totodată, textul proiectului nu stabileşte careva responsabilităţi clare a autorităţilor (funcţionarilor) pentru încălcarea prevederilor din proiect.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 1

cercetare geologică a subsolului (prospecţiuni şi explorări) – complex de lucrări efectuate în scopul determinării structurii scoarţei terestre şi a proceselor ce decurg în ea, prospectarea şi explorarea substanţelor minerale utile, construirea sau exploatarea construcţiilor subterane care nu sînt destinate extragerii substanţelor minerale utile, precum şi organizarea în subsol a rezervaţiilor naturale;

Se încalcă prevederile art. 19 din Legea 780/27.12.2001 potrivit căruia se va utiliza unul şi acelaşi termen dacă este corect, iar folosirea lui repetată exclude confuzia. În text 18 se utilizează trei noţiuni pentru definirea unuia şi aceluiaşi fenomen, noţiunea de cercetare geologică a subsolului şi noţiunea de prospectare şi noţiunea de explorare. Trebuie de menţionat că şi în textul proiectului se utilizează toate trei noţiuni în situaţii diferite.

Potrivit Dicţionarului explicativ al limbii române noţiunile respective au următoarea semnificaţie:

(PROSPECŢIÚNE, prospecţiuni, s.f. Ansamblul cercetărilor efectuate (pe teren şi în laborator) pentru a descoperi şi a localiza zăcămintele de minerale utile dintr-o regiune. Din fr. Prospection. Sursa: DEX 1998

PROSPECŢIÚN//E ~i f. Totalitate a cercetărilor efectuate într-o regiune pentru a descoperi zăcămintele de minerale utile. Sursa: NODEX;

EXPLORÁRE, explorări, s.f. 1. Acţiunea de a explora şi rezultatul ei; exploraţie. 2. Complex de cercetări geologice care, în funcţie de obiectul studiat şi obiectivul urmărit, are drept scop stabilirea limitelor, a condiţiilor de zăcământ, precizarea structurii, a calităţii unui corp de substanţă minerală utilă etc. Sursa: DEX 1998)

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Excluderea termenilor paraleli şi utilizarea doar a unui singur termen care este mai general.

2

Art.7 alin.(2)

(2) În numele Republicii Moldova şi al unităţilor administrativ-teritoriale, în relaţiile miniere participă autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, în conformitate cu împuternicirile stabilite de legislaţia în vigoare.

Expresia „stabilite de legislaţia în vigoare” trezeşte anumite obiecţii, deoarece nu este clar în condiţiile cărui act legislativ se stabilesc împuternicirile autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

A specifica actul concret în baza căruia se stabilesc împuternicirile autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale.

3

Art.8 lit.g)

g) aprobarea cotelor la exportul materiei prime minerale şi a limitelor de extragere a unor tipuri de substanţe minerale utile

Proiectul nu oferă detalii care sunt acele unele tipurile de substanţe minerale utile care trebuie să fie limitate şi la care trebuie de stabilit cote (modul de stabilire, lista, cine va executa supravegherea etc.). Asemenea detalii nu se regăsesc nici în alte articole ale proiectului.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Introducerea unor prevederi concrete privind tipurile substanţelor minerale utile supuse limitării precum şi modul de stabilire a cotelor la export.

4

Art.8 lit.h)

h) aplicarea restricţiilor la folosirea subsolului pe unele sectoare aparte pentru asigurarea securităţii naţionale şi protecţiei mediului înconjurător

Proiectul nu oferă detalii care sunt acele sectoare de subsol pentru care se aplică restricţii sau cel puţin care ar fi modul de determinare a acestora.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Introducerea unor prevederi concrete privind procedura şi cauzele în care Guvernul poate aplica restricţii privind folosirea subsolului

5

Art.8 lit.n)

n) stabilirea modului de constituire şi ţinere a Fondului de stat de informaţii privind subsolul

Proiectul nu oferă detalii privind Fondul de stat de informaţii privind subsolul cine are acces la informaţiile din acesta precum şi detalii despre informaţiile care se vor conţine în acesta. Asemenea detalii nu se regăsesc nici în alte articole ale proiectului.

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Introducerea unor prevederi concrete privind Fondul de stat de informaţii privind subsolul lista exhaustivă a informaţiilor care vor fi cuprinse în acest registru.

6

Art.8 lit.r)

r) soluţionarea altor probleme din domeniul administrării şi controlului asupra folosirii şi protecţiei subsolului

Care sunt alte probleme ce trebuie să fie soluţionate de către Guvern? În cazul dacă există alte categorii este binevenit ca acestea să fie indicate în proiect, iar dacă acestea nu există, sintagma evidenţiată trebuie exclusă

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea literei r)

7

Art.9 alin.(1) lit.c)

c) participarea, în limitele competenţei lor, la soluţionarea litigiilor privind problemele ce ţin de folosirea subsolului

Care sunt limitele competenţei administraţiei publice locale şi unde sunt stabilite aceste limite? Proiectul nu oferă detalii privind aceste limite şi nici nu stabileşte unde ele pot fi identificate.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea unor prevederi concrete privind limitele competenţei administraţiei publice locale.

8

Art.9 alin.(1) lit.d) şi art.9 alin.(2) lit.d)

d) în caz de depistare a încălcărilor condiţiilor de licenţiere la folosirea subsolului, comise de beneficiarul sectorului de subsol – titular de licenţă, sesizează Camera de Licenţiere, cu prezentarea documentelor constatatoare, în vederea aplicării măsurilor prevăzute de lege

Nu este clar care este modalitatea de depistare a încălcărilor condiţiilor de licenţiere, modul de sesizare, procedura, termenul, condiţiile de contestare etc.

Considerăm că în situaţia în care aceiaşi competenţă este atribuită la două autorităţi distincte suntem în prezenţa concurenţei normelor de drept.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea prevederilor menţionate cu indicarea concretă a procedurilor de depistare şi sesizare a încălcărilor. Precum şi atribuirea acestor atribuţii doar unei singure autorităţi publice.

9

Art.9 alin.(1) lit.f)

f) îndeplinirea altor atribuţii prevăzute de legislaţie

Din textul proiectului nu este clar care sunt alte atribuţii ce pot fi îndeplinite de către autorităţile publice locale sau cel puţin unde se poate identifica aceste atribuţii.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea unor prevederi concrete privind atribuţiile administraţiei publice locale sau cel puţin cadrul legal unde se poate identifica aceste atribuţii.

10

Art.10 alin.(1) lit.h)

h) aplicarea, în modul stabilit, a sancţiunilor administrative persoanelor cu funcţii de răspundere şi cetăţenilor pentru nerespectarea legislaţiei cu privire la subsol

Expresia „în modul stabilit” trezeşte anumite obiecţii, deoarece nu este clar în care act legislativ se stabileşte modul de stabilire a sancţiunilor.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

A specifica actul concret în baza căruia se stabileşte modul de sancţionare.

11

Art.10 alin.(2) lit.j)

j) elaborarea proiectelor de acte normative, standarde, norme şi reguli privind cercetarea geologică, folosirea şi protecţia subsolului; elaborarea şi aprobarea, în limitele competenţei, a cerinţelor metodice pentru cercetarea subsolului

Expresia „în limitele competenţei” trezeşte anumite obiecţii, deoarece nu este clar în condiţiile cărui act legislativ se stabilesc limitele competenţei organului de stat pentru geologie şi resursele minerale utile.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

A specifica actul concret în baza căruia se stabilesc limitele competenţei organului de stat pentru geologie şi resursele minerale utile.

12

Art.10 alin.(2) lit.n)

n) exercitarea controlului de stat asupra folosirii şi protecţiei subsolului

Competenţa de exercitare a controlului de stat asupra folosirii subsolului este atribuit, potrivit art. 10 alin.(1) lit.e) şi organului de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător.

Considerăm că în situaţia în care aceiaşi competenţă este atribuită la două autorităţi distincte suntem în prezenţa concurenţei normelor de drept.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii paralele

Atribuirea acestei atribuţii doar unei singure autorităţi publice.

13

Art.10 alin.(3) lit.g)

g) În caz de depistare a încălcărilor condiţiilor de licenţiere la folosirea subsolului, comise de beneficiarul sectorului de subsol-titular de licenţă, sesizează Camera de Licenţiere, cu prezentarea documentelor constatatoare, în vederea aplicării măsurilor prevăzute de lege. Competenţa Camerei de Licenţiere în domeniul folosirii subsolului este stabilită de Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător.

Competenţa de exercitare a controlului de stat asupra folosirii subsolului este atribuit, potrivit art. 9 alin.(1) lit.d) şi alin. (2) lit.d) şi autorităţilor publice locale de nivelul doi şi de nivelul întîi.

Considerăm că în situaţia în care aceiaşi competenţă este atribuită la trei autorităţi distincte suntem în prezenţa concurenţei normelor de drept.

Cît priveşte competenţa Camerei de Licenţiere în domeniul folosirii subsolului trebuie de menţionat că în Legea privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător astfel de prevederi lipsesc.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept

Atribuirea acestei atribuţii doar unei singure autorităţi publice. Precum şi stabilirea atribuţiilor Camerei de Licenţiere în domeniul folosirii subsolului.

14

Art.10 alin.(3) lit.h)

h) pregătirea documentelor necesare pentru atragerea la răspundere administrativă, în modul stabilit de legislaţie, pentru încălcarea legislaţiei securităţii efectuării lucrărilor, ce ţin de folosirea subsolului

Expresia „ în modul stabilit de legislaţie,” trezeşte anumite obiecţii, deoarece nu este clar în condiţiile cărui act legislativ se pregătesc documentele necesare pentru atragerea la răspundere administrativă, care este procedura de contestare, termenul de atac etc.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

A specifica actul concret în baza căruia se pregătesc documentele necesare pentru atragerea la răspundere administrativă, care este procedura de contestare, termenul de atac etc.

15

Art.13 alin.(3) lit. b)

b) de extragere a substanţelor minerale utile, pentru perioada exploatării zăcămîntului, conform documentaţiei tehnice (tehnologice) de proiect aprobate

Nu este clar de către cine trebuie să fie aprobate documentaţia tehnică.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea unor prevederi concrete privind organul administrativ care este împuternicit cu aprobarea documentaţiei tehnice.

16

Art.13 alin.(3) lit. c)

c) de extragere a apelor subterane – pe un termen de pînă la 25 ani.

În cazul în care nu este stabilit un termen fix este bine venit de a indica care sunt temeiurile şi modalităţile de calcul a perioadei de extragere.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea unor prevederi concrete privind modul de stabilire a perioadei de calcul a termenului de extragere a apelor subterane.

17

Art.13 alin.(4)

(4) În caz de necesitate, termenul de folosire temporară a sectorului de subsol poate fi prelungit, la solicitarea beneficiarului, de către organul care a atribuit subsolul în folosinţă, în cazul în care au fost respectate condiţiile de folosire a subsolului, stipulate în contract, dar nu mai mult decît termenul maxim stabilit în alineatul (3) din prezentul articol.

Proiectul actului legislativ nu stabileşte care sunt cazurile de necesitate în care beneficiarul poate solicita prelungirea termenului precum şi care este procedura de prelungire, de contestare a deciziei organului decizional etc.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea unor prevederi concrete privind modul de prelungire a termenului de folosire precum şi cazurile de necesitate.

18

Art.13 alin.(5)

(5) Termenele de folosire a sectoarelor de subsol se calculează din ziua atribuirii lor în folosinţă şi pot include perioada de timp necesară pentru aducerea sectoarelor deteriorate ale subsolului în stare bună pentru folosire în continuare.

Proiectul actului legislativ nu stabileşte care sunt cazurile în care termenul poate include şi în care nu poate include perioada de aducere a sectoarelor deteriorate ale subsolului în stare bună pentru folosire în continuare.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea unor prevederi concrete privind modul de calcul al termenului şi cazurile în care poate fi inclusă şi cazurile în care nu poate fi inclusă perioada de aducere a sectoarelor deteriorate ale subsolului în stare bună pentru folosire în continuare.

19

Art.16 alin. (6)

(6) Materialele prezentate în conformitate cu alineatul (5) din prezentul articol se examinează de către organul de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător în termen de 30 zile, decizia comunicîndu-se solicitantului.

Lipseşte procedura de contestare a deciziilor organului de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător.

Coruptibilitate
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Stabilirea procedurii de contestare a deciziilor organului de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător.

20

Art.18

Articolul 18. Concursul privind atribuirea în folosinţă a sectoarelor de subsol (alin. 1; 2; 4; 5)

În tot textul articolului 18 se foloseşte două noţiuni pentru definirea unuia şi aceluiaşi fenomen, noţiunea de concurs şi noţiunea de tender.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Revizuirea prevederilor articolului 18.

21

Art.20 alin.(2)

(2) Perimetrul geologic se atribuie în urma încheierii contractului pentru cercetarea geologică şi determină suprafaţa sectorului atribuit în folosinţă, cu limitarea în adîncime sau fără limitare...

Proiectului nu reglementează care este procedura de limitare în adîncime a perimetrului geologic, cine face această limitare şi în baza căror acte normative, care ar fi procedura de contestare a deciziei organului decizional în cazul în care subiectul interesat nu va fi de acord cu limitele perimetrului geologic etc.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea unor prevederi concrete privind modul de stabilire a limitelor perimetrului geologic, organul decizional etc.

22

Art.20 alin. (5)

(5) Perimetrul minier determină sectorul de subsol atribuit pentru extragerea substanţelor minerale utile, construirii sau exploatării construcţiilor subterane ce nu ţin de extragerea substanţelor minerale utile, organizarea obiectelor geologice protejate de stat.

Prevederile alin. (5) vin în contradicţie cu prevederile art. 1 şi anume a definiţiei date perimetrului minier. Astfel, potrivit alin. (5) art. 20 din proiect perimetru minier ţine şi de organizarea obiectelor geologice protejate de stat.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea prevederilor articolului 20.

23

Art.20 alin.(7)

... Perimetrul minier trebuie limitat în adîncime. La atribuirea sectoarelor de subsol pentru extragerea apelor subterane, limitele perimetrului minier sînt cele ale zonei stricte de protecţie sanitară.

Proiectului nu reglementează care este procedura de limitare în adîncime a perimetrul minier, cine face această limitare şi în baza căror acte normative, care ar fi procedura de contestare a deciziei organului decizional în cazul în care subiectul interesat nu va fi de acord cu limitele perimetrului minier etc.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea unor prevederi concrete privind modul de stabilire a limitelor perimetrului minier, organul decizional etc.

24

Art. 20 alin.(9)

(9) Limitele perimetrului minier pot fi precizate la aprobarea proiectelor tehnice (tehnologice) pentru exploatarea zăcămintelor şi construirea construcţiilor subterane.

Proiectului nu reglementează care este procedura de precizare a limitelor, condiţiile în care poate fi precizate la aprobarea proiectelor tehnice (tehnologice) pentru exploatarea zăcămintelor şi construirea construcţiilor subterane şi în ce situaţii nu poate, cine face această precizare şi în baza căror acte normative, care ar fi procedura de contestare a deciziei organului decizional în cazul în care subiectul interesat nu va fi de acord cu limitele stabilite etc.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Introducerea unor prevederi concrete privind modul de stabilire a limitelor etc

25

Art.21 alin.(2)

(2) Efectuarea cercetărilor geologice a subsolului este interzisă fără coordonarea şi aprobarea în modul stabilit a proiectului tehnico-geologic.

Expresia „ în modul stabilit” trezeşte anumite obiecţii, deoarece nu este clar în condiţiile cărui act legislativ se coordonează şi se aprobă proiectul tehnico-geologic.

Nu este clar de către cine trebuie să fie aprobate documentaţia tehnică, termenul de aprobare şi coordonare, contestarea deciziei etc.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A specifica actul concret în baza căruia se coordonează şi se aprobă proiectul tehnico-geologic.

Introducerea unor prevederi concrete privind organul administrativ care este împuternicit cu aprobarea documentaţiei tehnice.

Stabilirea procedurii de contestare.

26

Art.21 alin.(3)

(3) Cercetarea geologică a subsolului din contul mijloacelor bugetului de stat se efectuează fără întocmirea contractului, după înregistrarea lucrărilor în Fondul de stat de informaţii privind subsolul.

Nu este clar din ce cauză autorul proiectului nu doreşte ca lucrările legate de cercetarea geologică a subsolului din contul mijloacelor bugetului de stat să fie bazate pe un contract. Considerăm că în situaţia în care vorbim de utilizarea banilor publici este obligatoriu încheierea unor contracte ce ar stabili drepturi şi obligaţii concrete. Ba mai mult, pentru asigurarea transparenţei contractele în care ca beneficiar apare statul trebuie să fie încheiate în conformitate cu prevederile Legii nr. 96 din 13.04.2007 privind achiziţiile publice.

Coruptibilitate
Norme care stabilesc derogări neîntemeiate

Revizuirea prevederilor art. 21 alin.(3)

27

Art.21 alin.(5)

Substanţele minerale utile extrase sau produsele de prelucrare a acestora sînt supuse comercializării în modul stabilit.

Expresia „ în modul stabilit” trezeşte anumite obiecţii, deoarece nu este clar în condiţiile cărui act legislativ se comercializează substanţele minerale utile.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

A specifica actul concret în baza căruia se stabileşte modul de comercializare.

28

Art.22 alin.(2)

(2) Pînă la încheierea contractului, comisia în componenţa reprezentanţilor organizaţiei care a efectuat cercetările geologice, ai organului de stat pentru geologie şi resursele minerale şi ai organizaţiei care primeşte zăcămîntul de substanţe minerale utile pentru valorificare industrială efectuează cercetarea suprafeţei zăcămîntului, în scopul determinării existenţei şi stării excavaţiilor miniere, forajelor, reperelor etc.

Proiectul nu stabileşte procedura şi termenele de activitate a comisiei. Nu este clar care este termenul de prezentare a rezultatelor cercetării, de cînd începe să se scurgă acest termen etc.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Stabilirea procedurilor administrative.

29

Art.23 alin.(1)

... în limitele perimetrului minier şi ale terenului atribuit beneficiarului subsolului în baza proiectelor coordonate în modul stabilit.

Expresia „ în modul stabilit” trezeşte anumite obiecţii, deoarece nu este clar în condiţiile cărui act legislativ se coordonează proiectele.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

A specifica actul concret în baza căruia se stabileşte modul de coordonare.

30

Art.23 alin.(2)

2) Atribuirea sectoarelor de subsol pentru îngroparea substanţelor nocive şi a deşeurilor industriale, evacuarea apelor reziduale se permite în cazuri excepţionale, cu respectarea normelor, regulilor şi cerinţelor prevăzute de legislaţia în vigoare.

Expresia „ în modul stabilit” trezeşte anumite obiecţii, deoarece nu este clar în condiţiile cărui act legislativ se atribuie sectoarele de subsol pentru îngroparea substanţelor nocive şi a deşeurilor industriale etc.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

A specifica actul concret în baza căruia se stabileşte procedura de atribuire a pentru îngroparea substanţelor nocive şi a deşeurilor industriale etc.

31

Art. 29 alin.(2)

(2) Dreptul de folosinţă a sectoarelor de subsol pe teritoriile localităţilor şi zonelor suburbiilor, obiectelor industriale, de transport şi comunicaţiilor, ale zonelor de protecţie a apelor poate fi limitat sau sistat de către organele împuternicite în cazul în care aceasta poate pune în pericol viaţa şi sănătatea populaţiei, poate cauza prejudicii obiectelor economice sau mediului înconjurător.

Prevederile alin.(2) trezesc anumite obiecţii şi anume nu este clar care autoritate şi în ce condiţii (criterii), procedură are dreptul să limiteze sau sisteze dreptul de folosinţă. O astfel de formulare lasă loc de interpretări abuzive din partea organului de control, deoarece, orice acţiune a beneficiarului subsolului, cît de neînsemnată ea ar fi, poate fi clasificată ca pericol pentru viaţa şi sănătatea populaţiei sau prejudicierea mediului înconjurător.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Introducerea unor prevederi concrete privind organul administrativ care este împuternicit cu limitarea sau sistarea dreptului de folosinţă.

Stabilirea procedurii de contestare.

Utilizarea unui singur termen.

32

Art.29 alin.(3)

(3) Decizia motivată privind limitarea, suspendarea sau încetarea dreptului de folosinţă a sectoarelor de subsol este luată de către organul de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător.

Nu este clar pentru care situaţii organul de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător are dreptul să limiteze, suspende sau înceteze dreptul de folosinţă. Este oare împuternicit organul de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător să limiteze şi să suspende dreptul de folosinţă şi în cazurile prevăzute de alin.(2) din art.29 sau pentru situaţiile descrise în aliniatul menţionat dreptul limitare aparţine altui organ de stat.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea prevederilor art. 29.

33

Art. 30

Articolul 30. Temeiul limitării, suspendării sau încetării dreptului de folosinţă a sectoarelor de subsol.

Textul articolului stabileşte temeiurile în care organul de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător trebuie să limiteze, suspende sau să înceteze dreptul de folosinţă, însă nu delimitează pentru care temei ce fel de modalitate de încetare a dreptului de folosinţă poate fi aplicat. Astfel, autorul proiectului lasă la discreţia funcţionarului să stabilească modul de încetare a dreptului de folosinţă fără a stabili un criteriu de apreciere a gravităţii faptului.

Coruptibilitate
Confundarea / dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea prevederilor art. 30.

34

Art.30 alin.(1) lit.g)

g) încălcării considerabile a clauzelor contractului la folosirea sectorului de subsol, inclusiv a nerespectării măsurilor de folosire raţională şi protecţie a sectorului de subsol atribuit în folosinţă.

Expresia „ încălcări considerabile” trezeşte anumite obiecţii, deoarece autorul nu specifică care anume sunt încălcările considerabile sau cel puţin care ar fi criteriile de apreciere a acestora.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A specifica care anume sunt încălcările considerabile sau cel puţin care ar fi criteriile de apreciere a acestora.

35

Art.30 alin.(1) lit.i)

i) nefolosirii acestuia conform destinaţiei de către beneficiarul sectorului de subsol fără motive întemeiate pe parcursul a doi ani

Expresia „fără motive întemeiate” trezeşte anumite obiecţii, deoarece autorul nu specifică care anume sunt motivele neîntemeiate sau cele întemeiate sau cel puţin care ar fi criteriile de apreciere a acestora.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A specifica care anume sunt motivele neîntemeiate sau cele întemeiate sau cel puţin care ar fi criteriile de apreciere a acestora.

36

Art.30 alin. (2)

(2) Dacă beneficiarul subsolului nu este de acord cu hotărîrea privind limitarea, suspendarea sau încetarea dreptului de folosinţă a sectorului de subsol, acesta este în drept să conteste legalitatea hotărîrii în instanţele judecătoreşti

Cu toate că la prima vedere se pare că autorul a stabilit careva proceduri de contestare a deciziilor organului de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător, aceasta de fapt nu există. Articolul nu prevede o procedură concretă (contencios, administrativă) de contestare a deciziilor organului de stat abilitat cu gestiunea resurselor naturale şi cu protecţia mediului înconjurător, termene de contestare etc.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de contestare a deciziilor şi acţiunilor autorităţilor public

Stabilirea unei procedurii clare de contestare a deciziilor.

37

Art.31 alin.(1)

(1) Renunţarea la dreptul de folosire a sectoarelor de subsol, în cazurile prevăzute în articolul 30 alineatul (1) literele a) şi b) din prezentul cod, trebuie să fie declarată de către beneficiarul subsolului în scris organului care a încheiat contractul nu mai tîrziu de 6 luni pînă la încetarea folosirii subsolului.

Titlul art.31 se întitulează „Modul de încetarea dreptului de folosinţă” însă în aliniatul 1 al articolului menţionat autorul proiectului stabileşte procedura de renunţare a beneficiarului la dreptul de folosinţă. Totodată, acest drept de renunţare este acordat doar beneficiarului ceea ce considerăm că nu este corect deoarece toate părţile participante la un raport juridic trebuie să fie pe poziţii de egalitate. Astfel, trebuie de prevăzut că şi statul poate renunţa la contract (desigur în situaţii întemeiate).

Trebuie de menţionat că nici prevederile art. 29 şi nici art. 30 nu stabileşte ca temei de încetare a dreptului de folosinţă a subsolului renunţarea la acest drept.

Coruptibilitate
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea art. 31 alin.(1) şi excluderea noţiunii de „renunţare” cu înlocuirea noţiunii de „încetare” precum şi de prevăzut şi dreptul statului şi nu numai a beneficiarului de a renunţa la contract. În acest sens se poate folosi formularea „Încetarea dreptului de folosire asupra sectoarelor de subsol din iniţiativa beneficiarului sau a statului se face ...”

38

Art.33 lit.a)

a) încetarea dreptului de folosinţă asupra sectoarelor de subsol

Această prevedere încalcă dreptul la libera desfăşurare a activităţii de întreprinzător deoarece nu poate fi condiţionat dreptul de folosinţă a subsolului cu posibilitatea de obţinere a licenţei pentru desfăşurarea activităţii. O persoană poate avea licenţă dar să nu desfăşoare la moment acest gen de activitate. De asemenea titularul unei licenţe poate fi beneficiar a mai multor sectoare de subsol.

Coruptibilitate
Limitarea neîntemeiată a drepturilor omului
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea prevederilor art. 33 lit.a)

39

Art.33 lit.c)

c) nerespectarea repetată a regulilor de comercializare cu ridicata a substanţelor minerale utile solide.

Expresia „nerespectarea repetată” trezeşte anumite obiecţii, deoarece autorul nu specifică de cîte ori se consideră nerespectare repetată a regulilor de comercializare, care este organul împuternicit cu stabilirea încălcărilor, în ce acte normative este prevăzută procedura de comercializare.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea prevederilor art. 33 lit.c)

40

Art. 34 lit.f)

f) să solicite prelungirea termenului de folosire temporară a sectoarelor de subsol

Textul proiectului nu stabileşte procedura de prelungire a dreptului de folosire a subsolului.

Coruptibilitate
Lacune de drept

Stabilirea unei proceduri de prelungire a termenului de folosire.

41

Art.35 lit.g)

g) să prezinte la Fondul de stat de informaţii privind subsolul, precum şi în alte organe, conform competenţelor acestora, date veridice privind rezervele de substanţe minerale explorate, extrase şi rămase în subsol, a componentelor conţinute în ele (privind mişcarea rezervelor), privind folosirea subsolului în scopuri ce nu ţin de extragerea substanţelor minerale utile

Nu este clar (nici textul proiectului nu prevede) la care alte organe de stat beneficiarul subsolului mai trebuie să prezinte informaţii, procedura de prezentare, termene care ar fi sancţiunea pentru neprezentarea informaţiilor solicitate de către organele de stat.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete
Nedeterminarea AP responsabile/subiectului la care se referă prevederea

Stabilirea concretă care organe de stat mai au dreptul să solicite informaţii de la beneficiar, în ce termene trebuie să fie prezentată informaţia, procedura de prezentare.

42

Art.74 alin.(1)

(1) Persoanele fizice şi juridice poartă răspundere disciplinară, civilă, administrativă sau penală, în conformitate cu legislaţia

Textul articolului stabileşte temeiurile în care survine răspunderea disciplinară, civilă, administrativă sau penală, însă nu delimitează pentru care temei ce fel de răspundere poate fi aplicată. Astfel, autorul proiectului lasă la discreţia funcţionarului să stabilească modul de atragere la răspundere a persoanelor juridice sau fizice fără a stabili un criteriu de apreciere a gravităţii faptului.

Totodată, menţionăm că potrivit doctrinei juridice în Republica Moldova sînt trei forme de răspundere: civilă, administrativă şi penală. Numai Codul muncii prevede sancţiuni disciplinare dar nu răspundere disciplinară.

Coruptibilitate
Confundarea / dublarea tipurilor de răspundere juridică pentru aceeaşi încălcare
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Revizuirea prevederilor art. 74 alin. (1).

43

Art.76

Litigiile ce ţin de problemele folosirii subsolului se soluţionează de către organele de stat de administrare a subsolului în conformitate cu competenţa acestora şi de instanţele de judecată, în modul stabilit de legislaţie.

Nu este clar în care acte normative este stabilită competenţa organelor de stat de administrare a subsolului precum şi care acte normative pot sta la baza soluţionării litigiilor din domeniul folosirii subsolului.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Revizuirea prevederilor art. 74 alin. (1).





Concluzii

Considerăm că proiectul necesită perfecţionare în vederea respectării unităţii terminologice a reglementărilor invocate, a limbajului şi stilului de exprimare, fiind formulate în ordine consecventă şi succesiune logică.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei