Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

01 Noiembrie 2006

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Codului de conduită a funcţionarilor publici

(înregistrat în Parlament cu numărul 3926 din 10 Octombrie 2006)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Codului de conduită a funcţionarilor publici.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul de lege are drept obiectiv reglementarea conduitei funcţionarului public în exercitarea funcţiei şi pentru realizarea acestuia îşi propune următoarele scopuri:

- stabilirea unor standarde profesionale înalte în serviciul public şi informarea cetăţenilor despre conduita pe care trebuie să o aibă funcţionarii publici în vederea sporirii calităţii serviciilor publice;
- asigurarea unei administrări mai bune în realizarea interesului public; contribuirea la prevenirea şi eliminarea birocraţiei şi a corupţiei din administraţia publică, precum şi crearea unui climat de încredere al cetăţenilor în autoritatea publică.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Remarcăm dificultatea realizării unei expertize adecvate a proiectului în lipsa unei note informative privind condiţiile ce au impus elaborarea, inclusiv necesitatea armonizării actului legislativ cu reglementările legislaţiei comunitare, locul actului în sistemul legislaţiei, evidenţierea elementelor noi, efectul social, economic şi de altă natură la aplicarea în practică. Faptul absenţei expunerii de motive, ce ar însoţi proiectul de lege, nu corespunde exigenţelor enunţate în art. 23 din Legea nr. 780 din 27.12.2001 privind actele legislative, în partea ce ţine de conţinutul dosarului de însoţire a proiectului de act legislativ.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. În lipsa unei note informative este dificil de a analiza suficienţa argumentării proiectului.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Proiectul nu conţine referinţe la acquis-ul comunitar şi alte standarde internaţionale relevante. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale Limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine o serie de prevederi care se referă la noi competenţe ale autorităţilor publice.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Capitolul II

Capitolul II integral

Capitolul II al Codului enumără principiile de bază de care se va conduce funcţionarul public în exercitarea funcţiei publice (art.3) şi dezvoltă aceste principii în art. 4 si 8. Din aceste considerente alin. (2) al art.4, alin.(2) şi (3) ale art.5, alin.(2) ale art.6 şi 8, care conţin norme de conduită, trebuie incluse la capitolul III "Normele de conduită a funcţionarului public".

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Lacune de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Este necesar să fie concretizat înţelesul principiilor menţionate în alineatele (1) ale art.3 şi 8.

2

Art. 4 alin. (1)

Acest articole conţine norme de trimitere (în conformitate cu legislaţia şi normele de conduită).

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă

Considerăm oportună formularea precisă a normelor pe care trebuie să le respecte funcţionarul public şi completarea sintagmei "normele de conduită" cu sintagma "stabilite de prezentul cod".

3

Art. 4 alin.(2)

Normele acestui alineat conţin prevederi susceptibile de interpretare, care ar putea genera confuzii.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Prevederile urmează a fi completate pentru a reglementa cu precizie care trebuie să fie comportamentul funcţionarului public cînd el este impus să acţioneze ilegal şi cui trebuie el să-i raporteze.

4

Art.5

"Imparţialitatea"

Acest articol include înţelesul principiului constituţional a egalităţii (art.16 din Constituţie). Cu toate acestea, art.3 din proiect nu face trimitere la principiul nediscriminării.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Considerăm oportună completarea articolului vizat cu acest principiu constituţional şi redefinirea principiului imparţialităţii, luînd în consideraţie prevederile art. 6 a Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, formulată în baza termenului de "imparţialitate" din Convenţie.

5

Art. 6 alin.(2) lit. b) şi art. 10

În aceste 2 articole se utilizează 2 noţiuni diferite

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Pentru a nu favoriza în perspectivă apariţia unor situaţii de corupţie prin utilizarea unor noţiuni diferite, propunem înlocuirea cu o singură sintagmă a noţiunii de "resurse administrative" de la articolul 6 alin.(2) lit. b) şi a noţiunilor de "resurse publice", "proprietate publică" de la art. 10.

6

Art. 10 alin. (2) şi (3)

Prevderile acestor 2 alineate stabilesc norme similare de comportament faţă de "timpul de lucru" şi "bunurile autorităţii publice" şi corespunzător faţă de "banii publici".

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

În opinia noastră este necesar de comasat textul alin.(2) cu textul alin. (3) a art. 10





Concluzii

Considerăm oportună adoptarea proiectului legii propus cu condiţia excluderii carenţelor menţionate în secţiunile precedente ale raportului de expertiză.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei