Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

06 Iunie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la notariat

(înregistrat în Parlament cu numărul 1887 din 16 Mai 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii cu privire la notariat.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Justiţiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Potrivit notei informative la proiect este menţionat că promovarea proiectului are drept scop "completarea temeiurilor prevăzute la art.15 din Legea cu privire la notariat, privind cazurile de suspendare a activităţii notarului. Astfel, conform proiectului, drept temei de suspendare a activităţii notarului poate servi refuzul acestuia de a permite controlorilor accesul în birou pentru efectuarea controalelor şi/sau refuzul de a prezenta actele solicitate de aceştia".



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Argumentarea prezentată în nota informativă este insuficient întemeiată şi face referinţe la anumite detalii şi informaţii abstracte despre refuzul unor notari de a se conforma indicaţiilor comisiei de control. În acelaşi timp, justificarea unor modificări, esenţiale de fapt, este trecută cu vederea. În acest context, vom releva faptul că oportunitatea excluderii alineatului (2) din articolul 23 al Legii 1453/2002 care prevede categoriile de abateri pentru care poate fi sancţionat notarul (de menţionat că această sancţionare este dispusă de către Ministrul Justiţiei) nu este argumentată sub nici o formă, fapt care afectează caracterul de previzibilitate a normei legale.
În cazul în care, au fost sesizate şi înregistrate frecvente încălcări de genul celor descrise în proiect, este oportun ca nota informativă să ofere anumite informaţii statistice referitor la acest fapt şi gradul de prejudiciu adus intereselor publice şi private prin încălcările respective.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Atît proiectul legii, cît şi nota informativă nu fac referinţe concrete la standarde comunitare sau alte standarde internaţionale din domeniul activităţii notariale. Or, promovarea proiectului este dictată exclusiv de anumite deficienţe întîlnite în practica de aplicare a normelor respective din Legea cu privire la notariat, fără ca acestea să fi fost supuse unei analize comparate cu standardele respective.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nerespectarea acestor prevederi generează riscul coruptibilităţii care va periclita legalitatea procesului de promovare a proiectului.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului rezultă promovarea directă a intereselor departamentale ale Ministerului Justiţiei, prin instituirea unor noi instrumente de verificare a activităţii notariale, desfăşurate atît de notarii publici, cît şi de cei privaţi.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Referitor la anumite prejudicii care pot fi cauzate prin aplicarea actului supus expertizei, vom remarca faptul că prin proiectul expertizat se exclud anumite norme ale Legii cu privire la notariat, fără ca acestea să fie justificate (modificarea art. 23 alin. (2), fapt care oferă o largă marjă discreţionară Ministerului Justiţiei în aplicarea sancţiunilor disciplinare faţă de notari, omiţînd din lege specificarea concretă a categoriilor de abateri disciplinare. Totodată, formulările prezente în proiect referitoare la mecanismul de suspendare a notarului în cazul nesupunerii acestuia indicaţiilor comisiei de control (formate de către Ministrul Justiţiei), de asemenea pot fi interpretate drept prejudiciu cauzat intereselor notarilor, în condiţiile în care intervenţia Ministerului Justiţiei pare a fi neproporţională cu interesele notarilor.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul instituie un nou temei de suspendare a activităţii notarilor, care va fi dispusă de către Ministrul Justiţiei. Comentarii speciale vor fi prezentate în tabela de la punctul 13 din prezentul raport de expertiză.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. 15 alin. (1)

"f) refuz de a permite controlorilor accesul în birou pentru efectuarea controalelor şi/sau refuz de a prezenta actele solicitate de aceştia."

Considerăm că modificarea propusă la art. 15 al.(1) din Legea cu privire la notariat conform proiectului comportă pericol de coruptibilitate, or, pînă în prezent nu este adoptat nici un act normativ care ar reglementa felul controalelor la care sînt supuşi notarii şi frecvenţa acestora. De asemenea, din textul proiectului nu putem deduce perioada pentru care va putea fi suspendată activitatea notarului.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa unor termene concrete

Mai logic ar fi ca iniţial să se reglementeze procedura efectuării controalelor şi după aceea să se introducă sancţiuni pentru încălcarea acesteia, ceea ce va diminua la maximum riscul coruptibilităţii.

2

Art. 23 alin. (1)

La articolul 23, alineatul (2) (categoriile abaterilor disciplinare) se exclude, iar alineatul (1) devine alineat unic.

Modificarea propusă o considerăm inacceptabilă din punct de vedere al coruptibilităţii, or, notarul este asimilat funcţiei publice prin serviciile pe care le prestează, deci şi protecţia împotriva unor presiuni exterioare trebuie să fie respectivă. Prin modificarea propusă noţiunea de obligaţie profesională sancţionabilă obţine un caracter incert şi interpretabil abuziv, însă temeiurile de sancţionare a notarului trebuie să aibă un caracter exhaustiv.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii

Propunem să nu fie acceptată această modificare şi să se lase fără modificări art. 23 alin.(2) al Legii cu privire la notariat.

3

Art. 24 alineatul (2) lit. b/1)

Articolul 24 "Sancţiunile disciplinare" alineatul (2) se completează cu litera b1), cu următorul cuprins:
"b1) suspendarea activităţii notariale."

Modificarea o considerăm prematură atîta timp cît nu este reglementată procedura efectuării controalelor şi urmează a fi amînată pînă se va adopta un act normativ public care va reglementa procedura controlului.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Modificarea respectivă poate fi inclusă doar în cazul cînd va fi reglementată în mod clar procedura de efectuare a controlului.

4

Art. 28 alin. (4)

"În cazul în care notarul refuză să permită controlorilor accesul în birou şi/sau refuză să prezinte actele solicitate de aceştia, Ministerul Justiţiei este în drept să dispună imediat suspendarea activităţii notarului. Aceleaşi fapte, comise după suspendarea activităţii notarului, atrag după sine retragerea licenţei pentru activitatea notarială."

Modificarea nu poate fi acceptată ca consecinţă a acelor expuse mai sus şi anume, ţinînd cont de faptul că nu este reglementată procedura controlului notarial.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Temeiuri neexhaustive, ambigui şi subiective pentru refuzul unei autorităţi de a îndeplini anumite acţiuni
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Modificarea respectivă poate fi inclusă doar în cazul cînd va fi reglementată în mod clar procedura de efectuare a controlului.





Concluzii

Concluzionînd cele menţionate mai sus, considerăm că proiectul propus spre avizare urmează a fi respins în întregime, deoarece comportă un risc sporit de coruptibilitate.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei