Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

13 Iulie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea privind sistemul public de asigurări sociale, Legea cu privire la rezerva Forţelor Armate)

(înregistrat în Parlament cu numărul 2366 din 26 Iunie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Legea privind sistemul public de asigurări sociale, Legea cu privire la rezerva Forţelor Armate).



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Reieşind din conţinutul notei informative anexate la proiectul de lege, scopul acestuia îl constituie armonizarea legislaţiei, eliminarea contradicţiilor şi lacunelor din actele normative în domeniul asigurărilor sociale, eliminarea şi recalcularea plăţilor contribuţiilor la asigurări sociale la diferite categorii de persoane.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă conţine argumente parţial convingătoare, şi în linii generale nu relevă pe deplin poziţia abordată de autorul proiectului. Explicaţia necesităţii adoptării proiectului nu este destul de clară şi este completată la general. Nu se face referire exactă la articolele din legi în domeniu la prevederile cărora se pretinde armonizarea actelor normative propuse spre modificare. Principalele argumente constituie nişte principii şi nu norme în contradicţie cu care chipurile întră dispoziţia propusă spre modificare.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.
Reieşind din nota informativă, proiectul urmăreşte legiferarea situaţiei de fapt în ceea ce priveşte faptul că contribuabilii, supuşi controlului, invocă problema legitimităţii aplicării penalităţilor şi amenzilor în temeiul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pentru fiecare an de gestiune, în cazul cînd termenul de acţiune al acestora la momentul controlului a expirat. Implementarea acestor modificări va impune organele abilitate cu funcţii de control şi executare a prevederilor legii la cheltuieli suplimentare vizînd recalcularea şi eventuală rambursare a unor impozite sau taxe sociale, contribuţii băneşti. În aceste condiţii indicarea surselor financiare ar fi binevenită.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din conţinutul modificărilor propuse se observă o promovare a intereselor unilaterale a instituţiilor de stat care se ocupă cu calcularea şi evidenţa contribuţiilor de asigurări sociale. Proiectul de lege urmăreşte pe de o parte eliminarea unor categorii de persoane (în cazul de faţă rezerviştii din rîndul forţelor armate) din sfera de aplicare a contribuţiilor şi excluderea dreptului de beneficierea drepturilor de asigurări sociale, iar pe de altă parte satisface interesele financiare a Guvernului la calcularea majorată a contribuţiilor de asigurări sociale (mai ales în ce priveşte conţinutul articolului 21 alin.(3) al Legii privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489-XIV din 8 iulie 1999). La fel, indirect, proiectul de lege promovează unele atribuţii extensive ale Serviciului Fiscal de Stat, atribuindu-i posibilităţi suplimentare de aplicare a unor sancţiuni pecuniare în afara legii generale (Codul cu privire la contravenţii administrative), or, faptele respective sunt deja sancţionabile în temeiul Codului cu privire la contravenţiile administrative. O evaluare mai detaliată va fi oferită la punctul 13 al prezentului raport de expertiză.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Pot fi calificate ca aducătoare de prejudicii prevederile proiectului prin care unele categorii de persoane vor fi suplimentar supuse taxării la plata asigurărilor sociale, în raport cu prevederile actuale (mai ales în ce priveşte conţinutul articolului 21 alin.(3) al Legii privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489-XIV din 8 iulie 1999, în redacţia propusă). La fel pot fi considerate ca aducătoare de prejudicii integrităţii raporturilor juridice extinderea atribuţiilor Serviciilor Fiscale de Stat la aplicarea amenzilor şi constatarea unor fapte care de fapt constituie contravenţii administrative, dar în realitate vor putea fi sancţionate şi în temeiul modificărilor propuse la Legea privind sistemul public de asigurări sociale.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. În legătură cu cele expuse mai sus, şi în raport cu cele stabilite în cadrul analizei coruptibilităţii normelor poate fi constatat faptul că proiectul de lege este incompatibil cu prevederile generale în domeniul aplicării sancţiunilor pecuniare şi administrative şi, respectiv, nu este în concordanţă cu dispoziţiile Codului cu privire la contravenţii administrative.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Textul proiectului se referă la activitatea Serviciului Fiscal de Stat, prin transferarea unor atribuţii de la Ministerul Finanţelor către organul nominalizat. Sub aspect practic, aplicarea legii în redacţia propusă poate fi mai oportună, însă sub aspect juridic aceste prevederi extind atribuţiile Serviciului Fiscal de stat, oferindu-i o largă marjă discreţionară şi posibilităţi suplimentare de a manevra cu aplicarea unor norme ale legii speciale (Legii privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489-XIV din 8 iulie 1999, în redacţia propusă) în defavoarea Codului cu privire la contravenţiile administrative.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.21 alin. (3) Legea nr. 489-XIV din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale

La articolul 21 din denumirea articolului, cuvîntul "lunară" se exclude; iar alineatul (3) va avea următorul cuprins:
"(3). Baza de calcul anuală nu va depăşi suma de 3 salarii medii lunare prognozate pe economie pentru anul respectiv înmulţite la 12".

Textul actual al legii privind sistemul public de asigurări sociale se referă la calcularea contribuţiilor în raport cu salariu lunar care nu depăşeşte 3 salarii minime pe economie, stabilite conform art.21 alin.(4) de Guvern. Guvernul fixează salariul mediu pe economie pe un termen de un an de zile. Dacă proiectul va fi acceptat în redacţia propusă, Guvernul, ca autor al proiectului va avea posibilitatea reală să obţină contribuţii fixe şi să le majoreze în raport cu salariu fixat tot de această instituţie. La fel, dacă în redacţia actuală contribuţiile sociale nu pot depăşi o anumită limită "nu vor depăşi trei de 3 salarii medii", de fapt articolul în redacţia propusă le majorează cu 12. Astfel, înmulţirea cu 12 a unei baze de calcul (stabilite tot de Guvern conform art.21 alin.(4) a legii) deja existente constituie o majorare a contribuţiilor de 12 ori şi oferă Guvernului posibilitatea să manevreze cu cuantumul plăţilor.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

De reformulat textul sau de revăzut conceptul urmărit de legislator în politica de apreciere a calculului.

2

Art.28 alin.2 Legea nr. 489-XIV din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale

La articolul 28, alineatul (2) va avea următorul cuprins:"(2) Cuantumul majorărilor de întîrziere, prevăzute la alineatul (1), se stabileşte în mărime de 0,1 la sută din suma restanţei."

În redacţia actuală art.28 Legea nr. 489-XIV din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale face referire la calcularea penalităţilor în raport cu prevederile Legii cu privire la buget, la taxele şi procentele apreciate pentru executarea creanţelor bugetare. În redacţia propusă se doreşte fixarea unui cuantum al majorărilor de întîrziere cert, distinct de prevederile altei legi. În situaţia în care se acceptă propunerea de modificare la achitarea majorărilor de întîrziere nu se va ţine cont de alte circumstanţe şi condiţii stipulate la stabilirea cuantumului în raport cu creanţele bugetare. Din acest punct de vedere poate să fie cauzată o dauna a intereselor contribuabililor, cărora li se stabileşte o plată mai favorabilă sau condiţii mai blînde de achitare a întîrzierilor în raport cu legea bugetară, ori în caz contrar întîrzierile nu vor acoperi necesităţile statului şi nu vor corespunde situaţiei de fapt. Adoptarea unui procent fix de calculare a majorărilor actualmente poate să dăuneze intereselor contribuabililor care achită majorări mai mici în raport cu creanţele bugetare, dar cu timpul nu va acoperi situaţia reală în acest domeniu şi va prejudicia statul.

Coruptibilitate
Norme irealizabile

Textul urmează a fi lăsat în redacţia actuală.

3

Art.51 Legea nr. 489-XIV din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale

În fapt întreaga modificare a articolului 51 28 Legea nr. 489-XIV din 8 iulie 1999 privind sistemul public de asigurări sociale urmăreşte dublarea atribuţiilor Serviciului Fiscal de stat privind aplicarea sancţiunilor cu privire la comiterea unor contravenţii administrative. În anumite situaţii sancţiunile propuse depăşesc vădit limitele sancţiunilor administrative din Codul cu privire la contravenţiile administrative. Stabilirea dublei competenţe de sancţionare a contribuabililor fie în baza stipulărilor legii în redacţia propusă fi conform prevederilor codului cu privire la contravenţii administrative naşte un prezumţie puternică de coruptibilitate oferind funcţionarului dreptul nelimitat şi legal admis de a alege între aplicarea uneia sau altei norme de sancţionare.
La fel existenţa unei sancţionări în baza legii speciale care nu conţine norme privind contestarea actelor, privind procedura de aplicare a sancţiunilor, persoanele împuternicite etc. vine în contradicţie cu o serie de drepturi fundamentale referitoare la proceduri coercitive. Aceste lacune de proceduri la fel dau o naştere a raporturilor coruptibile oferindu-i funcţionarului să manevreze cu poziţia persoanei supuse sancţiunilor.

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative

Să fie eliminată posibilitatea calificării faptelor conform prevederilor legii şi să fie făcută referirea direct la Cod cu privire la contravenţii administrative. Autorul poate să fixeze categorii de delicte dar procedura de aplicare a pedepselor pecuniare şi sancţiunilor să rămînă în ordinea generală conform codului administrativ.





Concluzii

În concluzie, menţionăm că promovarea proiectului este inacceptabilă din motivele indicate în textul avizului. De fapt legea avizată necesită o revizuire fundamentală în plan conceptual, juridic.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei