Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

27 Decembrie 2006

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la utilizarea resurselor regenerabile de energie

(înregistrat în Parlament cu numărul 4718 din 11 Decembrie 2006)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la utilizarea resurselor regenerabile de energie.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Ministerul Economiei , ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce nu corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. În opinia noastră proiectul legii nu se referă la categoria legilor organice, în cazul în care domeniul reglementat de proiect nu este inclus în lista prevăzută expres la alineatul (3) articolul 72 din Constituţie, precum şi nu este prevăzut în lista domeniilor stabilite de alin. (3) art.9 din Legea privind actele legislative nr. 780-XV din 27.12.2001, care, în esenţă, reprezintă o dezvoltare a normelor constituţionale, specificate mai sus.
Considerăm că legea respectivă trebuie să fie calificată drept o lege ordinară, în corespundere cu prevederile alineatului (4) al articolului 72 din Legea Supremă.


3. Scopul promovării proiectului Promovarea proiectului actului legislativ este condiţionată de necesitatea stabilirii cadrului legislativ-normativ privind producerea şi utilizarea energiei şi combustibilului din surse regenerabile, promovării planului de acţiuni juridice, administrative şi economice, care să conducă la dezvoltarea şi utilizarea pe larg în Republica Moldova a energiei şi combustibilului din surse regenerabile, stimulării şi promovării producerii şi utilizării energiei şi combustibilului din surse regenerabile, inclusiv informării pe larg



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei nu este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul nu respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.

Proiectul nu corespunde întru totul cerinţelor tehnicii legislative, în special celor referitoare la efectuarea investigaţiilor ştiinţifice, care să determine consecinţele politice, sociale, economice, financiare, juridice etc., ale reglementărilor propuse. Fundamentarea proiectului de act legislativ nu a fost efectuată în conformitate cu articolul 20 al Legii nr. 780/2001 sau cel puţin nota informativă la proiect nu a fost publicată pe pagina web al Parlamentului Republicii Moldova. Astfel, lipsesc detalii referitor la efectul social, economic şi de altă natură, precum şi lipseşte fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări va necesita cheltuieli financiare şi de altă natură.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă la proiect nu a fost publicată pe pagina web al Parlamentului Republicii Moldova.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Datorită lipsei notei informative la proiect nu poate fi identificat dacă au fost făcute referinţe la legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Însă în proiectul actului legislativ, în preambul, autorul menţionează că promovarea proiectului este condiţionat de necesitatea armonizării legislaţiei Republicii Moldova cu legislaţia europeană.


8. Fundamentarea economico-financiară. Fundamentarea proiectului de act legislativ nu a fost efectuată în conformitate cu articolul 20 al Legii nr. 780/2001 sau cel puţin nota informativă la proiect nu a fost publicată pe pagina web al Parlamentului Republicii Moldova. Astfel, lipsesc detalii referitor la efectul social, economic şi de altă natură, precum şi lipseşte fundamentarea economico-financiară, în cazul în care realizarea noilor reglementări va necesita cheltuieli financiare şi de altă natură.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Obligaţia stabilită în art. 12 precum că Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică va elabora şi stabili tarifele pentru fiecare tip de energie şi combustibil regenerabile, în baza metodologilor aprobate în modul stabilit, care prevăd recuperarea investiţiilor efectuate, după caz, în construcţia, extinderea, modernizarea instalaţiilor, precum şi a liniilor de conexiune, transportare şi distribuţie a energiei şi a combustibilului (metodologiei de recuperare a investiţiilor), în termen de pînă la 7 ani, precum şi instituirea obligaţiei ca operatorii pieţei produselor petroliere să folosească obligatoriu aceşti biocombustibili, art. 3 şi art. 18 lit. d) din proiect creează impresia că se încearcă promovarea intereselor unor persoane ce doresc să producă şi să comercializeze astfel de produse


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Prevederile art. 19 alin. (2) lit. a) prin care se stabileşte că mijloacele Fondului Naţional pentru energia regenerabilă se constituie din 0,7 % din costul anual al energiei electrice, obţinute prin folosirea combustibililor tradiţionali şi furnizate consumatorilor de către reţelele de distribuţie, precum şi a produselor petroliere importate de agenţii economici va avea un efect negativ asupra societăţii, deoarece imediat după aprobarea unei astfel de prevederi operatorii pieţii de combustibili tradiţionali vor mări preţul la combustibil cu cel puţin 0,7 %.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Considerăm că proiectul în cauză nu este conformat prevederilor art. 19 ale Legii privind actele legislative, nr. 780-XV din 27.12.2001, şi al Legii cu privire la standardizare nr. 590-XIII din 22.09.1995.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Considerăm că proiectul în cauză nu este conformat prevederilor art. 19 ale Legii privind actele legislative, nr. 780-XV din 27.12.2001, ţinînd cont de faptul că textul proiectului are un caracter preponderent tehnic, iar noţiunile nu sînt clar definite. Spre exemplu noţiunea dată "energiei solare" sau "energia mediilor cu potenţial termic redus" etc. Totodată, unele noţiuni nu corespund noţiunilor date de către alte acte normative spre exemplu noţiunea certificatului de conformitate detaliată de proiectul legii contravine noţiunii certificatului de conformitate expuse în Legea cu privire la standardizare nr. 590-XIII din 22.09.1995. Mai mut decît atît, trebuie remarcat că aceşti termeni nu se utilizează în textul actului normativ. Considerăm că aceste definiţii nici nu trebuie să fie incluse într-un act normativ care urmează să devină o lege organică, care va stabili cadrul organizatoric, juridic şi economic pentru asigurarea securităţii economice a ţării în domeniul energetic.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Trebuie de menţionat că prin prevederile art. 13 - 15 din proiect se prevede formarea unui nou organ - Agenţia pentru Conservarea Energiei (ACE). Considerăm că formarea unui astfel de organ "mutant" nu este necesară, deoarece în sarcina lui sunt puse atribuţii ce sînt exercitate la moment de către ANRE, de către Departamentul de Standardizare şi Metrologie şi de către Ministerul Ecologiei. Astfel, în cazul în care se va forma o astfel de Agenţie vor exista două organe ce vor reglementa, controla şi promova activitatea în domeniu, existînd riscul luării de decizii contradictorii, iar funcţionarii din aceste instituţii pot fi "tentaţi" să elaboreze, prin intermediul autorităţilor publice, acte normative, care pot majora riscul comiteri unor acte de corupţie sau actele emise de către autorităţile respective vor promova şi proteja interesele unor grupuri de persoane. În acest context, considerăm că nu este necesar de format Agenţia pentru Conservarea Energiei (ACE).
În plus, problema respectivă urmează a fi abordată şi prin prisma Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova, aprobată prin hotărîrea Guvernului nr.1402 din 30.12.2005, unul din scopurile de bază ale căreia este şi "redefinirea funcţiilor şi structurii administraţiei publice centrale, abordîndu-le sistemic în baza criteriilor complementarităţii reciproce şi eficienţei organizatorice". Prin urmare, această problemă este cu atît mai discutabilă, în situaţia cînd Guvernul promovează iniţiative, care nu sînt conforme priorităţilor şi sarcinilor stabilite prin actele normative proprii.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

art. 12

ealaborează şi stabileşte tarifele pentru fiecare tip de energie şi combustibil regenerabile, în baza metodologiilor aprobate în modul stabilit, care prevăd recuperarea investiâiilor efectuate, după caz, în construcâia, extinderea, modernizarea instalaţiilor, precum şi a liniilor de conexiune, transpotare şi distribuţie a energiei şi a combustibilului (metodologiei de recuperare a investiţiilor), în termen de pînă la 7 ani, cu condiţia că rata prescrisă de rentabilitate să nu depăşească mai mult de două ori rata corespunzătoare din energetica tradiţională.

Obligaţia stabilită în art. 12 precum că Agenţia Naţională pentru Reglementare în Energetică va elabora şi stabili tarifele pentru fiecare tip de energie şi combustibil regenerabile, în baza metodologilor aprobate în modul stabilit, care prevăd recuperarea investiţiilor efectuate, după caz, în construcţia, extinderea, modernizarea instalaţiilor, precum şi a liniilor de conexiune, transportare şi distribuţie a energiei şi a combustibilului (metodologiei de recuperare a investiţiilor), în termen de pînă la 7 ani, creează impresia că se încearcă promovarea intereselor unor persoane ce doresc să producă şi să comercializeze astfel de produse;

Coruptibilitate
Promovarea intereselor contrar interesului public
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Propunem de a exclude prevederea în cauză.

2

art. 13-15

Textul integral

Trebuie de menţionat că prin prevederile art. 13 - 15 din proiect se prevede formarea unui nou organ - Agenţia pentru Conservarea Energiei (ACE). Considerăm că formarea unui astfel de organ "mutant" nu este necesară, deoarece în sarcina lui sunt puse atribuţii ce sînt exercitate la moment de către ANRE, de către Departamentul de Standardizare şi Metrologie şi de către Ministerul Ecologiei. Astfel, în cazul în care se va forma o astfel de Agenţie vor exista două organe ce vor reglementa, controla şi promova activitatea în domeniu, existînd riscul luării de decizii contradictorii, iar funcţionarii din aceste instituţii pot fi "tentaţi" să elaboreze, prin intermediul autorităţilor publice, acte normative, care pot majora riscul comiteri unor acte de corupţie sau actele emise de către autorităţile respective vor promova şi proteja interesele unor grupuri de persoane. În acest context, considerăm că nu este necesar de format Agenţia pentru Conservarea Energiei (ACE).
În plus, problema respectivă urmează a fi abordată şi prin prisma Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova, aprobată prin hotărîrea Guvernului nr.1402 din 30.12.2005, unul din scopurile de bază ale căreia este şi "redefinirea funcţiilor şi structurii administraţiei publice centrale, abordîndu-le sistemic în baza criteriilor complementarităţii reciproce şi eficienţei organizatorice". Prin urmare, această problemă este cu atît mai discutabilă, în situaţia cînd Guvernul promovează iniţiative, care nu sînt conforme priorităţilor şi sarcinilor stabilite prin actele normative proprii.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona

Considerăm că nu este necesar de format Agenţia pentru Conservarea Energiei (ACE)

3

art. 18 lit d)

d) stabilirea normativă a ratei obligatorii de utilizare a energiei regenerabile pentru agenţii economici.

Creează impresia că se încearcă promovarea intereselor unor persoane ce doresc să producă şi să comercializeze astfel de produse

Coruptibilitate
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Propunem de a exclude prevederea în cauză.

4

art. 19 alin (2) lit. a)

a) 0,7% din costul anual al energiei electrice obţinute prin folosirea conbustibilelor tradiţionali şi furnizate consumatorilor de către reţelele de distribuţie, precum şi a produselor petroliere importate de agenţii economici.

Prevederile art. 19 alin. (2) lit. a) prin care se stabileşte că mijloacele Fondului Naţional pentru energia regenerabilă se constituie din 0,7 % din costul anual al energiei electrice, obţinute prin folosirea combustibililor tradiţionali şi furnizate consumatorilor de către reţelele de distribuţie, precum şi a produselor petroliere importate de agenţii economici va avea un efect negativ asupra societăţii, deoarece imediat după aprobarea unei astfel de prevederi operatorii pieţii de combustibili tradiţionali vor mări preţul la combustibil cu cel puţin 0,7 %.

Coruptibilitate
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive

Propunem de a exclude prevederea în cauză.

5

art. 20

Textul integral

Prevederile art. 20 din proiect nu sînt detaliate, astfel încît să fie indicate explicit cine trebuie să elibereze licenţa, în baza căror acte normative trebuie să se elibereze licenţa, care este termenul de eliberare ei, consecinţele pentru activitatea fără licenţă sau cu licenţă expirată. Totodată, spre exemplu, prevederile art. 20 lit. d., nu stipulează concret care sînt organele ce trebuie să confirme certificatele tehnice ale mijloacelor şi dispozitivelor de valorificare a energiei regenerabile, eliberate de producători. De asemenea, potrivit alineatului (2) din articolul menţionat, licenţa este necesară atunci cînd se produce, se transportă, se distribuie sau se comercializează astfel de produse şi se eliberează în baza unor documente enumerate tot în acest articol. Însă, trebuie de menţionat că aceste documente nu pot fi obţinute de către toţi operatorii din domeniu. Spre exemplu în cazul transportării şi comercializării, persoanele în cauză nu vor avea decizia organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice sau autorităţilor administraţiei publice locale privitor la construcţia/reconstrucţia amplasamentelor necesare pentru producerea energiei regenerabile, dar această decizie este obligatorie. Această lacună oferă funcţionarilor sau autorităţii publice dreptul de a elabora şi de a emite acte de reglementare sau de a soluţiona unele probleme ce ţin de executarea normelor de drept. În acest caz apare pericolul că funcţionarii vor elabora şi vor emite prin intermediul autorităţilor publice acte normative, care pot majora riscul comiteri unor acte de corupţie.

Coruptibilitate
Atribuţii extensive de reglementare
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice

Considerăm că Legea trebuie să prevadă expres modalitatea de eliberare, retragere şi prelungire a licenţei.

6

art.24 alin (4)

Agenâii economici producători de energie regenerabilă şi combustibil regenerabil comercializează produsele în baza certificatului verde şi /sau a contractului de livrare/vînzare livrare.

Prevederile art. 24 alin.(4) din proiect oferă o largă marjă discreţionară responsabililor de implementarea şi aplicarea legii. Astfel, prin această normă se permite agenţilor economici producători de energie regenerabilă şi combustibil regenerabil să comercializeze produsele în baza certificatului verde şi/sau a contractului de livrare/vînzare liberă. Astfel, nu se stabileşte concret în baza cărui document se permite comercializarea produselor în cauză. Sintagma "şi/sau" va permite funcţionarilor corupţi să aleagă la discreţia proprie dorinţă pachetul de documente necesar pentru comercializarea acestor produse de către agenţii economici producători. Totodată, prevederile în cauză contravin prevederilor art. 20 din proiectul supus expertizei care prevede că producerea, transportarea, distribuirea şi comercializarea combustibilului provenite din surse regenerabile, se supun licenţierii.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Propunem de a exclude prevederea în cauză.





Concluzii

Considerăm că proiectul Legii nu poate fi adoptat în redacţia propusă Parlamentului spre adoptare şi necesită a fi corelat cu actele legislative în vigoare. Totodată, luînd în considerare preambulul proiectului Legii cu privire la utilizarea resurselor regenerabile de energie, trebuie de exclus din proiectul Legii menţionate orice prevedere ce promovează direct sau indirect interesele unor persoane ce doresc să producă şi să comercializeze astfel de produse.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei