Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

26 Iulie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea legii cu privire la sistemul informaţional integral automatizat de evidenţă a infracţiunilor

(înregistrat în Parlament cu numărul 2590 din 06 Iulie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea legii cu privire la sistemul informaţional integral automatizat de evidenţă a infracţiunilor.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Procuratura Generală, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Proiectul urmăreşte modificarea Legii nr. 216-XV din 29 mai 2003 cu privire la Sistemul informaţional integral automatizat de evidenţă a infracţiunilor, a cauzelor penale şi a persoanelor care au săvîrşit infracţiuni pentru:

* a armoniza prevederile Legii 216-XV din 29 mai 2003 cu prevederile altor acte legislative;
* a clarifica prin detalizări criteriul unic de apreciere a rezultatelor activităţii organelor de urmărire penală.
* a exclude locul central al MAI de gestionare a aspectelor de "elaborare şi aprobare" legate de Sistemul informaţional respectiv (instructiuni cu privire la evidenţa unică a infracţiunilor, formularele-tip de evidenţă primară etc.). Proiectul propune păstrarea doar a atribuţiei de elaborare / întocmire a actelor legate de acest sistem de către MAI, urmînd ca cele astfel elaborate / întocmite să fie coordonate cu ceilalţi participanţi la Sistem şi aprobate de către Procurorul General.

Aceste scopuri sînt articulate în Nota informativă ce însoţeşte proiectul, potrivit căreia: "prevederi ale Legii cu privire la Sistemul informaţional integrat automatizat de evidenţă a infracţiunilor, a cauzelor penale şi a persoanelor care au săvârşit infracţiuni la normele Codului de Procedură penală, Codului de executare al Republicii Moldova şi Legii cu privire al Guvern nr.64-XII din 31 mai 1990 ţinându-se seama de modificările li completările operate recent în actele legislative menţionate.

Proiectul are ca obiectiv şi înlăturarea situaţiei de incertitudine referitoare la definirea şi aplicarea criteriilor de apreciere a activităţii organelor de urmărire penale, existente actualmente şi determinarea exactă a acestor criterii în raport cu prevederile legislaţiei de procedură penală".



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă prevede că "temei pentru elaborarea amendamentelor prevăzute în proiect au servit şi rezultatele unor controale efectuate de organele Procuraturii privind starea de fapt la capitolul îndeplinirii prevederilor legii menţionate de către comisariatele de poliţie din sectoarele mun. Chişinău, în rezultatul cărora au fost stabilite un şir de încălcări admise la compartimentul evidenţa infracţiunilor, cauzelor penale şi persoanelor care au săvârşit infracţiuni, precum şi majorarea nejustificată a indicilor de activitate.

Încălcări similare au fost înregistrate pe parcursul ultimilor ani în activitatea majorităţii organelor de urmărire penală a Ministerului Afacerilor Interne, iar actele de intervenţie ale procurorilor nu au avut efectul scontat în lipsa reglementărilor legale".

Nota informativă explică esenţa principalelor modificări, cadrul legal şi Recomandările Consiliului Europei care le fac posibile şi oportune, precum şi "opiniile formulate de către experţii Programului de Asistenţă pentru prevenirea abuzului şi traficului de droguri în Belarus, Ucraina şi Moldova, (Programul BUMAD), în raportul de evaluare a Mecanismului de apreciere a activităţii organelor de urmărire penală şi procuraturii în Republica Moldova, întocmit în baza sondajelor efectuate în rândul societăţii, care reflectă practica în acest domeniu a ţărilor UE, CSI, SUA şi Canada şi pune în evidenţă problemele existente privind necesitatea modificării criteriilor de apreciere a activităţii organelor de urmărire penală şi procurorului".

Considerăm argumentarea proiectului suficientă şi valabilă.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

Textul proiectului şi a notei informative nu fac referinţe la compatibilitatea prevederilor proiectului cu legislaţia comunitară.

Nota informativă conţine o referinţă la "pct.22 lit. a) al Recomandării Consiliului Europei REC(2000) din 6 octombrie 2000".


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Nota informativă prevede la sfîrşit că "Proiectul nu necesită careva alocaţii financiare".



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului sînt compatibile cu prevederile legislaţiei. Mai mult decît atît, Nota informativă menţionează expres că "Elaborarea proiectului de lege este determinată de necesitatea ajustării unor prevederi ale Legii cu privire la Sistemul informaţional integrat automatizat de evidenţă a infracţiunilor, a cauzelor penale şi a persoanelor care au săvârşit infracţiuni la normele Codului de Procedură penală, Codului de executare al Republicii Moldova şi Legii cu privire al Guvern nr.64-XII din 31 mai 1990 ţinându-se seama de modificările li completările operate recent în actele legislative menţionate."


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Proiectul conţine unele formulări ambigui şi utilizează termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen (a se vedea mai jos secţiunea 13 a prezentului raport de expertiză).


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Prevederile proiectului substituie prerogativa Ministerului Afacerilor Interne de a aproba diverse acte (de evidenţă primară, formele rapoartelor statistice generalizate privind starea infracţionalităţii în ţară etc.) ce ţin de funcţionarea Sistemului informaţional integrat automatizat de evidenţă a infracţiunilor, a cauzelor penale şi a persoanelor care au săvârşit infracţiuni cu prerogativa Procurorului General de a le aproba. Astfel, MAI rămîne în continuare responsabil de elaborarea actelor respective, fiind păstrată şi obligaţia coordonării lor cu ceilalţi participanţi la Sistem, însă aprobarea lor va fi efectuată deja de Procuorul General. Considerăm acest mecanism eficient în vederea asigurării controlului necesar asupra funcţionării Sistemului.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.I, art.9 alin.(6) al Legii nr. 216-XV din 29 mai 2003

Actele de evidenţă primară, întocmite în forma stabilită de către subiecţii competenţi, sînt documente oficiale de evidenţă statistică

Legea nr.216-XV operează cu noţiunea de "participanţi la Sistem".
Nu este clar ce se are în vedere prin "forma stabilită" în acest context. Conform alin.(1) ale acestui proiect, actele de evidenţă primară se elaborează de către MAI, se coordonează de către ceilalţi participanţi la Sistem şi se aprobă de către Procurorul General. Dacă noţiunea de "stabilire" acoperă cele trei etape enecesare pentru intrarea în vigoare a respectivelor acte, înseamnă că prin "subiecţii competenţi" se înţeleg "participanţii la Sistem".

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Înlocuirea exprimării "subiecţii competenţi" cu "participanţii la Sistem".

2

Art.I, art.17 alin.(3) al Legii nr. 216-XV din 29 mai 2003

Alte criterii se stabilesc de către fiecare participant la sistem de sine stătător, reieşind atît din criteriul teritorial, cît şi departamental de evidenţă unică a infracţiunilor şi a cauzelor penale, ţinînd cont de funcţiile executate, prevăzute de legislaţia în vigoare. Aceste criterii sînt de uz intern-departamental şi rezultatele estimative obţinute sînt folosite de organele respective pentru necesităţi de serviciu.

Prevederea se referă la posibilitatea de a stabili unele criterii în funcţie de alte criterii. Această redactare lingvistică este deficientă.
Norma mai instituie posibilitatea fiecărui participant la Sistem de a-şi stabili singur criteriile de apreciere a rezultatelor propriei activităţi. În acest fel, participanţii la sistem pot fi tentaţi să aleagă nu tocmai criteriile cele mai obiective de apreciere a activităţii pe care o desfăşoară.
Formularea "ţinînd cont de funcţiile executate, prevăzute de legislaţia în vigoare" este prea vagă, ce încurajează o discreţie cu perspective coruptibile. De asemenea, adoptarea acestor criterii prin acte departamentale generează şi o preocupare legată de lipsa transparenţei activităţii organelor respective, iar în cazul nepublicităţii acstor acte - se mai adaugă îngrijorarea legată de lipsa accesului la informaţie. Dacă un asmenea acces trebuie limitat, legea trebuie să prevadă expres motivele.
Formularea "rezulatate estimative" nu este binevenită, din moment de este vorba despre extragerea informaţiei dintr-un Sistem automat, care presupune exactitate de oferire a datelor de către Sistem în orice moment al solicitării lor. Calificativul "estimativ" este de prisos.
Utilizarea rezultatelor obţinute prin prelucrarea datelor de către Sistem de "organele respective pentru necesităţi de serviciu" este prea vagă, iar aplicarea sa practică poate detemina practici abuzive. Dacă prin "organe respective" se înţeleg participanţii la Sistem, atunci pentru coerenţa internă, claritatea şi previzibilitatea aplicării normelor legii urma să fie utilizată această exprimare. Dacă "organele respective", pe lîngă participanţii la Sistem acoperă şi organele prevăzute de lit.b) art.24 a Legii nr.216-XV din 29 mai 2003, norma urma să facă trimitere la acest articol din interiorul acestei Legi.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia despre actul subordonat legii
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Redactarea exprimării "Alte criterii se stabilesc de către fiecare participant ... reieşind atît din criteriul ..., cît şi...".

Formularea "ţinînd cont de funcţiile executate, prevăzute de legislaţia în vigoare" urmează a fi înlocuită cu precizarea funcţiilor la care se referă norma, precum şi a alegislaţiei pe care o are în vedere sau exclusă. Este necesară o stabilire clară a principiilor care urmează a fi respectate la elaborarea altor criterii de către participanţii la Sistem pentru a evalua rezultatele propriei activităţi. Eventual, stabilirea criteriilor adiţionale pentru fiecare participant la Sistem pot fi coordonate cu ceilalţi participanţi, înainte de adoptarea lor de către participantul vizat.

Excluderea cuvîntului "estimative".

Excluderea formulării "organe respective" şi indicarea expresă a acestor organe. Eventual, se poate face o trimitere la prevederile art.24 al legii. În acest caz din urmă, nu se recomandă includerea lit.c) al acestui articol, datorită formulării sale puternic coruptibile (lipsesc orice criterii de obiective de înţelegere a conceptului de "alte persoane fizice şi juridice, în modul stabilit de legislaţia în vigoare").

Concretizarea criteriilor de utilizare a informaţiei extrase din Sistem "pentru necesităţi de serviciu".

3

Art.I, art.26 alin.(2/1) al Legii nr. 216-XV din 29 mai 2003

Ministerul Afacerilor Interne, cel puţin de două ori pe an, la finele fiecărui semestru, verifică corectitudinea şi veridicitatea informaţiei introduse în banca centrală de date de către subdiviziunea specializată, iar rezultatele se prezintă Procurorului General, care, după caz, poate dispune procurorilor din subordine sau unei comisii mixte efectuarea unor controale suplimentare.

Norma oferă o discreţie prea largă Procurorului General de a determina cînd este cazul de a dispune "după caz" controale suplimentare. Dacă Procurorul General are temeiuri pentru a se îndoi de corectitudinea şi veridicitatea informaţiei introduse în banca centrală de date, el trebuie neapărat să dispună efectuarea controlului. Dar acesta trebuie să fie unicul caz. Dacă există şi alte necesităţi, ele urmează a fi exprimate în mod clar.
De asemenea, nu este clar ce înseamnă un "control suplimentar", deoarece nu este clar cînd are loc primul control, la care se adaugă cele suplimentare.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Înlocuirea formulei "după caz, poate" cu "în cazul apariţiei dubiilor cu privire la corectitudinea şi veridicitatea acestor rezultate".
Înlocuirea expresiei "unor controale suplimentare" cu "controlului".





Concluzii

În concluzie, considerăm că proiectul este afectat de anumite elemente de coruptibilitate. Printre ele, cele mai importante sînt:
* investirea Procurorului General cu atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
* formulări ambigui care admit interpretări abuzive
* utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen
* norme de trimitere, norme de blanchetă
* lipsa/insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
* lipsa/insuficienţa accesului la informaţia despre actul subordonat legii.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei