Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

23 Iulie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii cu privire la prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului

(înregistrat în Parlament cu numărul 2472 din 02 Iulie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii cu privire la prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Guvernul RM, autor nemijlocit - Centrul Naţional Anticorupţie, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


3. Scopul promovării proiectului Textul proiectului nu precizează scopul său, contrar prevederilor art.28 alin.(1) lit. a) a Legii privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Considerăm aceasta scăpare o carenţă, necesară de înlăturat prin completarea proiectului cu un articol care ar indica scopul său, precum şi obiectul şi sfera de aplicare.

Nota explicativa ce însoţeşte proiectul stabileşte că "necesitatea elaborării acestui proiect rezultă din prevederile Planului de acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană, care prevede aducerea în concordanţă a legislaţiei interne în acest domeniu, cu prevederile tratatelor internaţionale" şi că "este necesar de promovat proiectul, în redacţia propusă, pentru a facilita măsurile de contracarare eficientă a fenomenului de spălare a banilor şi finanţare a terorismului, a respecta angajamentele asumate pe plan internaţional". Prin urmare, deducem că în opinia autorilor (Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi a Corupţiei), scopul promovării acestui proiect este onorarea Planului de acţiuni RM-UE prin ajustarea cadrului legislativ naţional la standardele internaţionale şi a spori eficienţa eforturilor de contracarare a spălării banilor şi finanţării terorismului. Din textul Notei nu este clar totuşi ce zădărniceau aceste eforturi în redacţia Legii Nr.633-XV din 15.11.2001, şi în ce mod proiectul depăşeşte actualele dificultăţi legislative.



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Argumentarea conţinută în Nota explicativă se referă la structurarea proiectului "pe 5 capitole, părţi constitutive care conţin prevederi sistematizate, care în ansamblu stabilesc cadrul legal general în domeniul prevenirii şi combaterii spălări banilor şi finanţării terorismului", precum şi la faptul că "în conţinutul legii sînt incluse norme, care nu erau stabilite în Legea nr. 633-XV din 15.11.2001 sau nu erau pe deplin expuse, după cum urmează", urmînd descrierea succintă a fiecărui capitol.

Exprimăm dezacordul cu autorii Notei referitor la faptul că "în capitolul III, sînt clar delimitate atribuţiile ... autorităţilor care exercită supravegherea, verificarea şi monitorizarea persoanelor care efectuează operaţiuni financiare". Motivele acestui dezacord sînt articulate în secţiunile 11 şi 12 de mai jos ale prezentului raport de expertiză. Capitolul IV al proiectului, contrar celor indicate în Notă, nu poartă denumirea de "Răspunderi", ci de "Combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului".

Nota mai stabileşte: "prevederi ce ţin în special de - măsurile asigurătorii şi de siguranţă, măsurile de investigaţii operative, competenţa fiecărui organ în domeniul său de activitate, cuantumul sancţiunilor pentru încălcarea legii, asistenţa juridică internaţională, în conformitate cu art.12 din proiect, urmează a fi prezentat un proiect de modificare şi completare a unor acte legislative". Menţionăm că lectura art.12 a proiectului a relevat că acesta nu conţine asemenea referinţe. Art.12 "Organe cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare" se referă doar la faptul că "Reglementarea ... modului de executare a prezentei legi sînt asigurate de ... instituţii cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare, conform competenţei stabilite de legislaţie", fiind vorba, prin urmare, de adoptarea actelor normative cu caracter departamental şi nicidecum de proiecte de modificare şi completare a actelor legislative.

Astfel, constatăm că Nota explicativă ce însoţeşte proiectul supus expertizei în general are o argumentare întemeiată, însă valabilitatea ei este viciată de carenţele expuse mai sus. Referitor la suficienţa argumentării, considerăm că este necesară o explicaţie a principalelor deosebiri dintre prevederile Legii nr. 633-XV din 15.11.2001 şi prevederile proiectului propus, precum şi elucidarea clară şi exemplificată a avantajelor reglementărilor propuse de proiect.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză.

6.1. Legea model ONU. Nota explicativă prevede: "Ca bază a fost acceptată legea-model, elaborată de experţii Organizaţiilor Naţiunilor Unite, pentru statele care intenţionează să aprobe măsuri eficiente în acest domeniu sau să actualizeze prevederile existente." Menţionăm, că această referinţă nu precizează care anume lege model ONU a stat la baza elaborării proiectului, iar pe pagina web ONU cu lista legilor model (a se vedea http://www.imolin.org/imolin/en/model.html) există mai multe legi model în domeniul prevenirii şi combaterii spălării banilor şi finanţării terorismului. Pentru scopurile întocmirii prezentului raport de expertiză, am presupus, totuşi, că s-a avut în vedere "Legislaţia Model a Organizaţiei Naţiunilor Unite / Fondului Monetar Internaţional în domeniul spălării banilor şi finanţării terorismului" din decembrie 2005 (aplicabilă sistemelor de drept civil). În continuare, în textul acestui raport de expertiză ne vom referi convenţional anume la această lege model, ca fiind "Legea Model ONU".

6.2. Precizări legate de transpunerea Legii model ONU în legislaţia naţională a statelor. Dorim să atenţionăm asupra faptului că în "Introducerea la Legea Model" amintită mai sus, în punctul 3 "Utilizarea Legii Model", există o precizare foarte importantă pentru statele care intenţionează să o transpună în legislaţia lor naţională. În continuare, redăm fidel textul acesteia: "Ţine de fiecare ţară să adapteze prevederile propuse [de legea model] pentru a le aduce, după caz, în concordanţă cu principiile constituţionale şi fundamentale ale sistemului lor de drept, precum şi de a o completa cu oricare alte măsuri considerate potrivite în vederea contribuirii la combaterea eficientă a spălării banilor şi finanţării terorismului. Cu toate acestea, legea model reprezintă în sine o totalitate coerentă de norme juridice. Prin incorporarea acestor prevederi în sistemele lor de drept, ţările trebuie să asigure adoptarea tuturor elementelor acestui model. Anumite prevederi sînt legate intrinsec şi nu vor avea gradul de eficacitate scontată, dacă sînt adoptate în mod izolat sau dacă sînt scoase din context. Domeniul cuprinzător de aplicare al legii model de asemenea şi-ar pierde valoarea dacă ar fi înlăturate chiar şi alineate din ea. Pentru a facilita adaptarea ei la legislaţia naţională, legea model prezintă unele prevederi în formă de variante şi opţiuni. Varianta permite ajustarea acelor prevederi care nu pot fi excluse [de State] din legislaţia împotriva spălării banilor şi finanţării terorismului, iar o opţiune denotă prevederile care nu sînt considerate esenţiale potrivit standardelor actuale, dar care pot îmbunătăţi eficienţa sistemelor anti-spălare a banilor şi combatere a finanţării terorismului şi pe care, prin urmare, Statele au discreţia de a le include sau nu".

Autorii proiectului nu au întrunit rigorile înaintate faţă de statele care doresc să transpună prevederile acestei legi model în ceea ce priveşte preluarea tuturor elementelor obligatorii ale modelului. În proiect lipsesc multe dintre prevederile imperative ale modelului, alte prevederi sînt preluate doar parţial, s-a renunţat la multe detalieri şi concretizări utile. Chiar dacă o parte din prevederile legii model urmează a fi transpuse în alte legi naţionale (cum ar fi Codul penal şi Codul de procedură penală), analiza modificărilor propuse prin proiectul înregistrat în Parlament cu nr.2471 la 02.07.2007, nu a relevat respectarea acestei condiţii înaintată statelor.

6.3. Alte standarde internaţionale. Potrivit Notei explicative: "Această lege se întemeiază pe un şir de acte şi tratate internaţionale în domeniu, dintre care pot fi menţionate:
- Convenţiile ONU: contra traficului ilicit de stupefiante şi substanţe psihotrope din 20.12.1988; împotriva criminalităţii transnaţionale organizate din 15.11.2000; împotriva corupţiei din 2003 - ratificate de Republica Moldova sau în proces de ratificare;
- Convenţia europeană privind spălarea banilor, depistarea, sechestrarea şi confiscarea veniturilor provenite din activitatea infracţională şi finanţare a terorismului din 16.05.2005;
- Directiva Parlamentului European şi Consiliului Uniunii Europene privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor şi finanţării terorismului nr. 2005/60/CE din 26 octombrie 2005;
- cele 40 recomandări FATF şi 9 recomandări speciale, rapoartele de evaluare întocmite de experţii acestor organizaţii despre modul de implementare de către statul nostru a normelor în domeniu, practica altor state etc."

Cu referinţă la preluarea standardelor europene în textul proiectului, dorim să aducem în acest context un citat din opinia expertului Consiliului Europei Brigit Ertl, din 5 februarie 2007, vizavi de cel de-al 2-lea proiect al "Legii cu privire la prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului" a Republicii Moldova: "al doilea Proiect de lege a fost armonizat în mare măsură cu a treia Directivă cu privire la Spălarea Banilor (Directiva 2005/308/EC; ...). Parţial chiar şi redacţia este identică cu această Directivă. Aceasta este apreciabil deoarece garantează conformitatea cu standardele UE, totuşi, aş dori să menţionez că Directiva UE reprezintă un compromis între cele 27 state membre şi, prin urmare, ar putea fi util de a o implementa în legea naţională printr-o formulare mai practică şi mai concretă. Simpla transpunere a Directivelor UE rezultă deseori într-o lege care este într-un fel izolată şi nu se înscrie în cadrul legislativ naţional şi care nu este acceptată de către entităţile vizate datorită caracterului vag al acesteia şi lipsei dispoziţiilor concrete." (a se vedea pag.1, alineat 4: http://www.cccec.md)

Acest raport de expertiză a identificat un sistem combinat de preluare a prevederilor standardelor ONU şi a prevederilor Directivei UE 2005/60/EC, însă în nici unul dintre cazuri nu s-a observat o preluare completă cel puţin a acelor părţi din reglementări transpuse dintr-o sursă sau alta. Mai mult decît atît, analiza proiectului supus expertizei a relevat că acesta conţine reglementări mai puţine şi mai vagi decît cele prevăzute de reperele internaţionale de referinţă în acest context, deşi acestea au menirea de servi doar ca standarde minime în elaborările mai detaliate ale legislaţiei de către state.

6.4. Indicarea expresă în textul proiectului a standardelor internaţionale care au stat la baza elaborării sale. Referinţe la legislaţia internaţională şi comunitară care a stat la baza întocmirii proiectului se conţin doar în Nota explicativă, nu şi în textul proiectului propriu-zis. În opinia noastră, efortul considerabil de armonizare a legislaţiei naţionale cu standardele arătate mai sus poate fi pus mai bine în valoare printr-o indicare expresă a tuturor actelor internaţionale de care s-au condus autorii la elaborarea acestui proiect. Aceasta ar putea să-şi găsească locul într-un preambul la lege. Considerăm că o asemenea precizare ar putea contribui la o mai bună înţelegere a prevederilor noii legi, asigurînd o aplicare şi interpretare adecvată a normelor sale.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară. Cu toate că implementarea proiectului ar putea atrage anumite cheltuieli, proiectul nu este însoţit de o fundamentare economico-financiară.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Din textul proiectului nu rezultă stabilirea şi promovarea expresă a unor interese/beneficii de grup sau individuale, necorelate/contrare interesului public general.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Din textul proiectului şi aplicarea ulterioară a acestuia nu rezultă expres prejudicierea intereselor (drepturilor, libertăţilor) anumitor categorii de persoane sau prejudicierea interesului public.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Textul proiectului cuprinde formulări ambigui care admit interpretări abuzive, operează cu termeni diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen (a se vedea exemplul de la secţiunea 12.4. de mai jos, precum şi alte exemple aduse în secţiunea 13 "Analiza detaliată a riscurilor de coruptibilitate şi a altor riscuri ale prevederilor proiectului").


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul conţine reglementări referitoare la activitatea mai multor autorităţi ale statului. Art.12 alin.(1) prevede: "Reglementarea şi controlul modului de executare a prezentei legi sînt asigurate de următoarele instituţii cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare, conform competenţei stabilite de legislaţie:

a) Serviciul prevenirea şi combaterea spălării banilor al Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei;
c) Banca Naţională a Moldovei;
d) Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare;
e) Ministerul Justiţiei;
f) Ministerul Dezvoltării Informaţionale;
g) Ministerul Finanţelor;
h) Serviciul Vamal."

Art.14 alin.(4) stabileşte obligaţia Serviciului de Informaţii şi Securitate de a elabora, actualiza şi publica "Lista persoanelor şi entităţilor implicate în activităţi teroriste", deşi această autoritate nu este inclusă în Capitolul III "Competenţa autorităţilor abilitate cu executarea legii".

12.1. Serviciul prevenirea şi combaterea spălării banilor al Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei. Spre deosebire de Legea nr.633-XV din 15.11.2001 care reglementează doar activitatea Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei (CCCEC) în prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului, proiectul reglementează expres activitatea Serviciului prevenirea şi combaterea spălării banilor (SPCSB) din cadrul CCCEC.

Grupul de entităţi raportoare prevăzute de proiect au diverse obligaţii de informare a SPCSP în cazurile stabilite de proiect (art.6 alin.(8), art.7 alin.(2), art.8 alin.(1) şi (2), art.11 alin.(2) proiect), precum şi de păstrare a confidenţialităţii înfăptuirii acestor măsuri (art.8 alin.(5) proiect). SPCSB elaborează Ghidul activităţilor sau tranzacţiilor suspecte, modelul formularului special şi modalitatea de transmitere a acestuia, care se aprobă de CCCEC (art.8 alin.(4) proiect). Coordonarea activităţii autorităţilor administraţiei publice, abilitate cu executarea prezentei legi, în domeniul prevenirii şi combaterii spălării banilor, este exercitată de către Serviciul prevenirea şi combaterea spălării banilor (art.10 alin.(2) proiect).

Pe lîngă setul de drepturi şi obligaţii specifice ale SPCSB, acesta, în calitate de organ cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare, potrivit art.12 este înzestrat şi cu următoarele prerogative:

1. reglementarea şi controlul modului de executare a prezentei legi (alin.(1))
2. verificarea şi monitorizarea, în limitele competenţei, a aplicării prevederilor prezentei legi (alin.(2))
3. aplicarea măsurilor şi sancţiunilor de remediere, stabilite de legislaţie (alin.(3)).

Cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona nerespectarea lor reprezintă un element de coruptibilitate, iar în situaţia în care prevederile proiectului sînt prea generale şi lasă o latitudine extinsă pentru reglementarea modului de executare a lor la discreţia autorităţilor publice responsabile, riscurile de coruptibilitate sporesc.

12.2. Reglementarea activităţii altor autorităţi publice. Proiectul enumără o listă a organelor cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare în art.12 alin.(1), în alin.(1)-(3) stabilind prerogativele lor, arătate în sub-secţiunea precedentă, 11.1., a prezentului raport de expertiză. Critica referitoare la cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona nerespectarea lor, precum şi a atribuţiilor extinse de reglementare formulată cu referinţă la SPCSB este valabilă şi în cazul celorlalte autorităţi.

După cum am arătat mai sus, cu excepţia SPCSB, proiectul nu intră în detalii cu privire la atribuţiile, drepturile şi obligaţiile celorlalte autorităţi publice, enumerate în art.12 alin.(1) al proiectului. Datorită specificului fiecărei autorităţi, reglementarea de o manieră atît de generală a atribuţiilor specifice ale fiecărei din ele, cu simpla precizare "în limitele competenţelor" este prea vagă, ceea ce va împiedica aplicarea corespunzătoare a prevederilor proiectului şi va compromite şansele de obţinere a rezultatelor scontate prin aplicarea prevederilor lui.

În acest context, invocăm şi opinia expertului Consiliului Europei Brigit Ertl, menţionată mai sus la secţiunea 6.3. a prezentului raport de expertiză: "Nu este clar definitiv care sunt sarcinile diferitor autorităţi (de supraveghere), ceea ce ar trebui de clarificat în prealabil." (a se vedea pag.2, alineat 3, la acelaşi link indicat la secţiunea 6.3. de mai sus). "În acest Articol sunt descrise diversele autorităţi responsabile pentru supraveghere. Articolul ar putea fi mai concret. De exemplu, nu este clar care autoritate supraveghează care entitate raportoare anume" (a se vedea pag.16, alineat 6, la acelaşi link indicat la secţiunea 6.3. de mai sus). Constatăm că în versiunea definitivată a proiectului, aceste recomandări ale expertului Consiliului Europei nu au fost urmate. Considerăm această problemă identificată de expertul Consiliului Europei şi reiterată în prezentul raport de expertiză un factor sporit de coruptibilitate.

12.3. Interacţiunea dintre pluralitatea de entităţi raportoare şi pluralitatea de organe cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare. Proiectul prevede o listă extinsă a diverşilor subiecţi ţinuţi să raporteze despre activităţi/suspiciuni legate de spălarea banilor şi finanţarea terorismului (entităţi raportoare). Proiectul nu precizează însă drepturile şi obligaţiile specifice fiecărei entităţi. În acest sens, proiectul oferă reglementări la modul cel mai general. Atenţionăm, că atît Directiva 2005/60/CE, cît şi Legea model ONU conţin multe detalieri utile în acest sens, care puteau sta la bază precizărilor de rigoare.

Practic, proiectul creează situaţia în care un grup de entităţi raportoare, fără drepturi şi obligaţii specifice (fiecăreia dintre ele), sînt monitorizate, verificate şi sancţionate de către un grup de organe cu funcţii de supraveghere, investite la fel cu un set de prerogative neindividualizate, pe care le aplică "în limitele competenţelor", fără a fi clar cel puţin care entităţi sînt ţinute să raporteze căror organe. Considerăm că o eventuală situaţie legislativă de acest fel este susceptibilă de a genera în practică atît abuzuri din partea respectivelor organe de supraveghere, cît şi eschivări de la executarea prevederilor proiectului de către entităţile raportoare, în ambele cazuri fiind subminate aşteptările asociate promovării acestui proiect.

12.4. Terminologia referitoare la autorităţile publice prevăzute în proiect. Noţiunea de "autorităţi abilitate cu executarea legii" din denumirea Capitolului III se suprapune cu noţiunea de "organe cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare", fapt care generează confuzie legislativă (se utilizează noţiuni diferite cu referinţă la acelaşi fenomen).

De asemenea, proiectul nu operează cu o terminologie uniformă cu referinţă la autorităţile publice. Astfel, referinţe generale la autorităţile publice se întîlnesc în următoarele formulări: "autorităţi competente", "organe competente", "autorităţi abilitate", "autorităţi ale administraţiei publice" "autorităţi abilitate cu executarea legii", "autorităţi ale administraţiei publice abilitate cu executarea legii" etc. Referinţele la autorităţile publice care exercită supravegherea entităţilor raportoare apar în următoarele versiuni: "organe de supraveghere", "organe cu funcţii de supraveghere", "organe cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare". Utilizarea terminologiei atît de variate contravine art.19 lit. e) a Legii privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art.3

persoane expuse politic - persoanele fizice cărora li se încredinţează sau li s-au încredinţat funcţii publice importante, precum şi membrii familiilor lor. Acestea sînt cel puţin persoanele cu funcţie de răspundere într-un stat, al căror mod de numire sau de alegere este reglementat de Constituţia acestuia sau care sînt învestite în funcţie, prin numire sau prin alegere, de către Parlament, Preşedinte sau Guvern

Nu este clar cît timp după ce li s-a încredinţat funcţia publică respectivă, califică aceşti subiecţi drept persoane expuse politic.

Nu este clar cine ţine şi diseminează lista tuturor persoanelor cărora li se încredinţează sau li s-a încredinţat respectivele funcţii publice.

Proiectul nu stabileşte exhaustiv toate categoriile de persoane funcţiile cărora sînt sau au fost importante, prevalîndu-se de formularea „sînt cel puţin". Nu sînt clare criteriile de apreciere în celelalte cazuri a importanţei funcţiei publice pentru a califica o persoana ca fiind expusă politic.

Proiectul nu stabileşte criteriile de atribuire a anumite persoane în calitate de membri ai familiei persoanei expuse politic (gradul de rudenie).

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea termenului după părăsirea funcţiei publice importante în perioada căruia persoana se califică drept fiind expusă politic.
Stabilirea responsabilului de elaborarea, actualizarea şi distribuirea listei persoanelor expuse politic şi a membrilor familiilor lor.
Stabilirea exhaustivă a tuturor categoriilor de funcţii publice importante şi excluderea formulării „cel puţin”.
Specificarea gradului de rudenie sau un alt criteriu de apreciere a apartenenţei unei persoane în calitate de membru al familiei persoanei expuse politic.

2

Art.4 lit.l)

organizaţii care, conform legislaţiei Republicii Moldova, au dreptul de a presta servicii legate de schimbul mandatelor poştale şi telegrafice sau de transferul mijloacelor

Nu este precizată legislaţia concretă.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Specificarea legii la care face trimitere norma.

3

Art.5 alin.(2) lit.a)

identificarea şi verificarea identităţii persoanelor fizice sau juridice, a beneficiarului efectiv, pe baza actelor de identitate, precum şi a documentelor, datelor sau informaţiilor obţinute dintr-o sursă reală şi independentă, ... La deschiderea oricărui cont sau la stabilirea relaţiilor de afaceri, se va solicita clientului să prezinte actul de identitate, iar dacă deschiderea contului sau tranzacţia se efectuează de către persoana împuternicită şi o procură legalizată în modul stabilit.

Expresia „identificarea identităţii" este o tautologie. Se face fie o „identificare a persoanelor" fie o „verificare a identităţii persoanelor".

Nu se determină datele considerate „de identitate" a persoanelor fizice şi a persoanelor juridice. Legea model ONU prevede expres în art.2.2.3 alin.(2) datele de identitate care trebuie verificate.

Este foarte confuză noţiunea de „sursă reală şi independentă". Nu sînt clare criteriile de determinare a realităţii şi independenţei unor asemenea surse. În acest sens, a se vedea comentariul [g10] al expertului FMI pe marginea acestui proiect de lege, accesibil pe pagina web al CCCEC: http://www.cccec.md

Referinţa la „procura legalizată în modul stabilit". Potrivit Codului civil, art.252 şi art.3 p.9) lit. n) a Legii taxei de stat, procedura aplicabilă procurii este autentificarea, nu legalizarea. Referinţa la „modul stabilit" reprezintă o procedură vagă.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Concurenţa normelor de drept
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea expresiei „identificarea şi” sau „şi verificarea identităţii”.
Precizarea datelor de identitate ale persoanelor fizice şi juridice pe care urmează să le verifice entităţile raportoare. În acest sens, a se vedea art.2.2.3 alin.(2) al Legii model ONU.
Excluderea sau precizarea „surselor care sînt reale şi independente” sau stabilirea unor criterii după care se apreciază dacă o sursă întruneşte rigorile realităţii şi independenţei, necesare pentru procedura de identificare.
Substituirea exprimării „procura legalizată în modul stabilit” cu „procura autentificată în modul stabilit de legislaţia civilă.”

4

Art.5 alin.(2) lit.b)

identificarea, după caz, a beneficiarului efectiv şi adoptarea unor măsuri adecvate şi bazate pe risc, pentru a verifica identitatea acestuia, astfel încît entitatea raportoare să aibă certitudinea că ştie cine este beneficiarul efectiv, inclusiv în ceea ce priveşte persoanele fizice sau juridice, pentru a înţelege structura proprietăţii şi a controla aceste persoane.

Nu este clar cînd se aplică „după caz" şi ce înseamnă „măsură adecvată şi bazată pe risc, pentru a verifica identitatea" beneficiarului efectiv. În continuare este confuză modalitatea în care entitatea raportoare, prin identificarea făcută cu „măsuri adecvate, bazate pe risc" reuşeşte să „controleze aceste persoane". Dezvoltarea acestor concepte trebuie făcută pentru a stabili într-un mod mai clar obligaţiile entităţilor raportoare, în special avînd în vederea răspunderea pe care o poartă pentru încălcarea prevederilor legii. În formularea actuală, organul de supraveghere va putea invoca abuziv nerespectarea acestei prevederi, din cauza unui temei atît de vag al răspunderii. Spre exemplu, entitatea raportoare a identificat beneficiarul efectiv, a înţeles structura proprietăţii lui, dar nu a controlat această persoană. Ce înseamnă „control" în acest caz? Sau entitatea raportoare a identificat beneficiarul efectiv, a înţeles structura proprietăţii lui şi a controlat această persoană (orice ar însemna controlul în acest caz), însă măsura de identificare nu este adecvată. Ce este o măsură adecvată în acest caz?

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Ambiguitatea condiţiilor de îndeplinire a obligaţiilor persoanelor / obligaţii excesive

Stabilirea situaţiilor în care este necesară identificarea beneficiarului efectiv, precum şi a unor criterii mai clare pentru aprecierea măsurilor care pot fi adecvate pentru identificare şi care nu sînt adecvate. Precizarea noţiunii de „control”.

5

Art.5 alin.(2) lit.c)

obţinerea de informaţii privind scopul şi natura relaţiei de afaceri, tranzacţiilor complexe şi neordinare

Cum se apreciază dacă o tranzacţie este cumulativ „complexă" şi „neordinară"?

A se vedea comentariul despre survenirea răspunderii de la p.4 al tabelului.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Ambiguitatea condiţiilor de îndeplinire a obligaţiilor persoanelor / obligaţii excesive

Concretizarea unor criterii care fac o tranzacţie „complexă şi neordinară” pentru scopurile acestui proiect.

6

Art.6 alin.(2)

Entităţile raportoare aplică măsurile de precauţie sporită, pe lîngă cele prevăzute la articolul 5, în situaţiile care, prin natura lor, pot prezenta un risc sporit de spălare a banilor sau de finanţare a terorismului, cel puţin în modul stabilit de alineatele (3) - (6) din prezentul articol, precum şi în alte situaţii, conform criteriilor stabilite de organele de supraveghere

Prevederea vorbeşte despre „natura" anumitor situaţii de risc sporit de spălare a banilor sau de finanţare a terorismului, pe care trebuie să le stabilească entităţile raportoare, pe lîngă cele prevăzute în proiect şi cele determinate de către organele de supraveghere. Această norma instituie o obligaţie dar şi o răspundere în cazul neonorării ei pentru entităţile raportoare, fără însă a explica criteriile de care trebuie să se conducă acestea cînd urmează să îndeplinească obligaţia respectivă.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Ambiguitatea condiţiilor de îndeplinire a obligaţiilor persoanelor / obligaţii excesive

Dezvoltarea unor principii / criterii pe care să le poată utiliza entităţile raportoare cînd urmează să aprecieze natura acelor situaţii care prezintă un risc sporit de spălare a banilor sau de finanţare a terorismului.

7

Art.6 alin.(3) lit.a)

În cazul în care clientul nu este prezent personal pentru identificare, entităţile raportoare întreprind una sau mai multe dintre următoarele tipuri de măsuri:

a) care să garanteze că identitatea clientului este stabilită prin documente, date sau informaţii suplimentare

Nu este clar ce date anume constituie „identitatea clientului" în sensul acestui proiect. Amintim, că lista entităţilor raportoare din art.4 al proiectului include şi cazinouri, şi avocaţi, şi alţi subiecţi pentru care gradul în care este necesară identitatea clienţilor lor în procesul obişnuit de muncă este foarte diferit. A se vedea obiecţia formulată în p.3 al acestui tabel referitoare la datele de identitate.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Ambiguitatea condiţiilor de îndeplinire a obligaţiilor persoanelor / obligaţii excesive

Precizarea datelor de identitate ale persoanelor fizice şi juridice pe care urmează să le verifice entităţile raportoare. În acest sens, a se vedea art.2.2.3 alin.(2) al Legii model ONU.

8

Art.6 alin.(5) lit.a)

În tranzacţiile sau relaţiile de afaceri cu persoanele expuse politic, entităţile raportoare asigură:

a) proceduri corespunzătoare, în funcţie de risc, pentru a stabili dacă un client este o persoană expusă politic;

„Proceduri corespunzătoare" este spus extrem de vag, cu atît mai mult că nici art.3 nu oferă o definiţie exhaustivă a persoanelor expuse politic, lipsind criteriile clare de determinare a acestor persoane. În lipsa unei definiţii fără echivoc a acestor categorii de persoane, obligaţia entităţilor raportoare de a asigura „proceduri corespunzătoare" pentru a stabili clienţii care se califică potrivit acestei definiţii este împovărătoare. A se vedea obiecţia formulată în p.1 al acestui tabel referitoare la definiţia persoanelor expuse politic.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Ambiguitatea condiţiilor de îndeplinire a obligaţiilor persoanelor / obligaţii excesive

A se vedea recomandarea formulată în p.1 al acestui tabel referitoare la definiţia persoanelor expuse politic.
Precizarea rigorilor cărora trebuie să se conformeze „procedurile corespunzătoare” pentru a stabili dacă un client este o persoană expusă politic.

9

Art.6 alin.(6) lit.a)

Entităţile raportoare vor adopta măsuri de precauţie sporită în următoarele situaţii:

a) persoanele fizice sau juridice primesc sau remit fonduri în/din ţările ce nu dispun de norme contra spălării banilor şi finanţării terorismului ori dispun de norme inadecvate în acest sens, precum şi cele care reprezintă un risc sporit datorită nivelului înalt de infracţionalitate şi corupţie şi/sau sînt implicate în activităţi teroriste.

Care este limita fondurilor pe care trebuie să le primească sau le remită (se deosebeşte în acest context noţiunea de „a remite" de „a transmite" sau „a transfera"?) o persoană din ţările respective pentru a determina aplicarea acestei norme de către entităţile raportoare?

Dacă noţiunea de „fonduri" presupune „mijloace financiare", după cum se utilizează în definiţia „bunurilor" conţinută în art.3, este necesară o unificare a terminologiei, prin utilizarea noţiunii de „mijloace financiare" sau „bunuri", respectiv. Aceeaşi obiecţie este valabilă pentru noţiunea de „fonduri" utilizată în art.5 alin.(2) lit.d) şi în art.6 alin.(5) lit.c).

Cine întocmeşte, actualizează şi distribuie entităţilor raportoare lista cu „ţările ce nu dispun de norme contra spălării banilor şi finanţării terorismului ori dispun de norme inadecvate în acest sens, precum şi cele care reprezintă un risc sporit datorită nivelului înalt de infracţionalitate şi corupţie...". Proiectul prevede în art.14 alin.(4) obligaţia Serviciului de Informaţii şi Securitate de a întocmi doar lista persoanelor şi entităţilor implicate în activităţi teroriste.

Coruptibilitate
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Ambiguitatea condiţiilor de îndeplinire a obligaţiilor persoanelor / obligaţii excesive

Determinarea limitei fondurilor, dacă este relevantă o asemenea limită.
Unificarea terminologiei proiectului referitoare la „bunuri” / ”mijloacele financiare” şi „fonduri” în art.5 alin.(2) lit. d), art.6 alin.(5) lit. c) şi în alin.(6) lit. a).
Desemnarea unei autorităţi responsabile de întocmirea, actualizarea şi distribuirea listei menţionate în obiecţie.

10

Art.6 alin.(8)

Entităţile raportoare sînt obligate să se abţină de la deschiderea contului, stabilirea unor relaţii de afaceri, să înceteze sau să refuze îndeplinirea tranzacţiilor în cazul în care nu au fost prezentate actele stabilite pentru identificarea clientului ori datele şi informaţiile obţinute sînt neautentice sau neveridice, conform legislaţiei în vigoare şi actelor normative ale organelor de supraveghere

Referinţă vagă la legislaţia în vigoare şi actele normative ale organelor de supraveghere.

Noţiunea de „organ de supraveghere" este utilizat în mod neuniform în textul proiectului. A se vedea, în acest sens, secţiunea 11.4 de mai sus a acestui raport de expertiză.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Precizarea domeniului legislaţiei sau a legii concrete la care face trimitere norma.
Uniformizarea terminologiei legate de „organele de supraveghere” în tot textul proiectului.

11

Art.7 alin.(2)

Entităţile raportoare răspund în mod complet şi prompt la cererile parvenite din partea Serviciului prevenirea şi combaterea spălării banilor şi altor autorităţi abilitate, pentru a stabili dacă acestea au sau au avut, pe durata a şapte ani anteriori, o relaţie de afaceri cu anumite persoane fizice sau juridice şi natura relaţiei respective

Pe de o parte proiectul obligă entităţile raportoare să reacţioneze plenar ca volum de informaţii şi prompt la solicitarea autorităţilor, iar pe de altă parte nu există nici un indicator cu privire la alte autorităţi abilitate, pe lîngă SPCSB. Ar putea fi vorba despre „Autorităţile abilitatea cu executarea legii" din Capitolul III, în sensul „organelor cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare", însă ar putea fi vorba şi de alte autorităţi - nu este clar. Această confuzie este generată de utilizarea terminologiei neuniforme şi vagi în reglementarea activităţii autorităţilor publice în cadrul proiectului. A se vedea, în acest sens, secţiunea 11.4 de mai sus a acestui raport de expertiză.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Concretizarea autorităţilor care pot exercita dreptul de a solicita informaţia respectivă de la entităţile raportoare.
Uniformizarea terminologiei menţionate în tot textul proiectului.

12

Art.8 alin.(1)

Entităţile raportoare sînt obligate să informeze imediat Serviciul prevenirea şi combaterea spălării banilor despre orice activitate sau tranzacţie suspectă că are legătură cu spălarea banilor sau finanţarea terorismului, în curs de pregătire, de realizare sau deja realizată.

Această formulare permite entităţii raportoare de a admite realizarea unei tranzacţii suspecte. Într-adevăr, este rezonabil ca, în interesele eventualei investigaţii, entitatea raportoare să permită realizarea unei asemenea tranzacţii. Pe de altă parte, informarea imediată a SPCSB despre o asemenea tranzacţie realizată prin intermediul respectivei entităţi raportoare poate atrage răspunderea ei pentru nerespectarea prevederilor art.6 alin.(1) şi (2) referitoare la luarea măsurilor de precauţie sporită pentru asemenea tranzacţii, fapt care a permis avansarea tranzacţiei suspecte pînă la etapa de realizare. În asemenea condiţii, entităţile raportoare sînt descurajate de a raporta tranzacţiile suspecte din anumite motive, pentru a evita atragerea lor la răspundere. A se vedea obiecţia făcută în p.6 a acestui tabel, referitoare la aplicarea art.6 alin.(2).

Coruptibilitate
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Ambiguitatea condiţiilor de îndeplinire a obligaţiilor persoanelor / obligaţii excesive

Includerea unei prevederi exprese în proiect care ar soluţiona această dilemă. În acest sens, a se vedea art.3.2.3. alin.(3) al Legii model ONU.

13

Art.8 alin.(3) lit.a)-c)

În formularul special cu privire la activităţile sau tranzacţiile care cad sub incidenţa prezentei legi, conţinînd date despre acestea, confirmate prin semnătura persoanei care l-a completat sau printr-o altă modalitate de identificare, se indică motivele suspiciunii şi cel puţin următoarele informaţii:

a) seria, numărul şi data eliberării actului de identitate, adresa şi alte date necesare pentru identificarea persoanei care a efectuat tranzacţia;

b) adresa şi alte date necesare pentru identificarea persoanei în numele căreia s-a efectuat tranzacţia;

c) adresa şi alte date necesare pentru identificarea beneficiarului tranzacţiei;

„Altă modalitate de identificare" este o formulare prea vagă.

Stabilirea standardului minim de cerinţe (formularea „cel puţin") faţă de informaţia care urmează a fi prezentată de entitatea raportoare ar fi rezonabilă dacă el nu ar include „şi alte date necesare". Apare situaţia în care subiectul obligat este ţinut să întrunească cerinţa „cel puţin" ... „şi alte date necesare". În cel mai bun caz, este posibilă realizarea doar a standardului minim. Cu atît mai mult cu cît „alte date necesare" se referă la „identificarea persoanei", iar proiectul de asemenea nu stabileşte care sînt datele concrete pentru identificarea persoanelor, atît fizice, cît şi juridice. A se vedea obiecţia formulată în p.3 al acestui tabel referitoare la datele de identitate.

Coruptibilitate
Lacune de drept
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea „altor modalităţi de identificare”.
Excluderea fie a formulei „cel puţin”, fie concretizarea „altor date necesare” la care se referă lit.a)-c).
În orice caz, se recomandă precizarea datelor care sînt necesare pentru stabilirea identităţii subiecţilor vizaţi de lit.a)-c).

14

Art.9 alin.(1) şi (3) şi art.12 alin.(4)

Art.9 alin.(1):

Entităţile raportoare stabilesc politici şi metode adecvate în materie de precauţie privind clientela, în domeniul...

Art.9 alin.(3):

Entităţile raportoare aprobă programe proprii pentru prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului, care vor include cel puţin următoarele:

a) metodele, procedurile şi măsurile de control intern, inclusiv programe proprii...

b) salariaţii cu funcţii de conducere responsabili de asigurarea ...

c) reguli cu privire la cunoaşterea clientului, avînd drept scop ...

d) un program continuu de...

e) audit în scopul...

Art.12 alin.(4):

În vederea combaterii ..., organele cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare sînt obligate:

a) să determine dacă entităţile raportoare utilizează politici, practici şi proceduri scrise, inclusiv reguli stricte cu privire la cunoaşterea persoanelor fizice sau juridice, avînd drept scop ...

Alineatele (1) şi (3) ale art.9 nu urmează consecutiv, deşi ambele se referă la proceduri de control interne ale entităţilor raportoare.

Descrierea „politicilor", „programelor", „metodelor" etc. la care art.9 obligă entităţile raportoare nu este adus în conformitate cu art.12 alin.(4), care stabileşte atribuţia de verificare a respectării acestora de către organele cu funcţii de supraveghere. Astfel, art.12 alin.(4) menţionează că organele de supraveghere trebuie să determine dacă entităţile raportoare utilizează politici, „practici" şi proceduri „scrise", inclusiv reguli „stricte", pe cînd art.9 nu prevede obligaţia referitoare la „practici", nu prevede cerinţa întocmirii „în scris" a respectivelor proceduri şi nu prevede calificativul „stricte" pentru „reguli". Aceste neconcordanţe sînt susceptibile de a genera dificultăţi de aplicare a normelor, determinînd multiple interpretări, inclusiv abuzive.

Art.9 lit.b) stabileşte posibilitatea unui document de a conţine persoane (salariaţi). Un document se poate referi doar la situaţia, drepturile, obligaţiile persoanelor. Similar, lit.e).

Coruptibilitate
Concurenţa normelor de drept
Cerinţe excesive pentru exercitarea drepturilor / obligaţii excesive
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Schimbarea consecutivităţii alineatelor în art.9 al proiectului, astfel încît alin.(1) şi (3) să urmeze unul după altul.
Precizarea condiţiei întocmirii în scris a procedurilor de control interne (programe, proceduri metode etc.) la care se referă art.9.
Art.9 lit.b), de substituit sintagma „salariaţii” cu sintagma „obligaţia salariaţilor”, iar la lit.e) „auditul” cu „obligaţia desfăşurării auditului”.
Corelarea prevederilor art.9 alin.(1) şi (3) cu art.12 alin.(4). Stabilirea tuturor cerinţelor faţă de forma şi conţinutul procedurilor de control interne doar într-unul dintre aceste 2 articole, iar celălalt să facă trimitere la prevederile articolului detaliat. Spre ex., art.9 poate reglementa condiţiile de fond şi de formă ale procedurilor de control interne ale entităţilor raportoare, iar art.12 alin.(4) să stabilească obligaţia organelor cu funcţii de supraveghere de a determina dacă entităţile raportoare respectă prevederile art.9 ale proiectului (trimitere).

15

Art.10 alin.(1) p.4

transmiterea informaţiei şi documentelor organelor de urmărire penală şi altor organe abilitate, conform competenţei, de îndată ce s-au stabilit indicii temeinici cu privire la spălarea banilor sau finanţarea terorismului.

Nu sînt clare care sînt „alte organe abilitate" în afară de cele de urmărire penală şi, respectiv, care sînt competenţele lor.

Expresia „indici temeinici", chiar dacă este folosită la recomandarea expertului FMI (a se vedea comentariul [g9] pe pagina web al CCCEC: http://www.cccec.md ), nu este uniformă cu terminologia respectivă consacrată de legislaţia penală şi nici cu alte prevederi ale proiectului. Astfel, art.12 alin.(3) prevede „semnele de spălare a banilor sau finanţare a terorismului". Considerăm că recomandarea expertului FMI va fi respectată şi în cazul utilizării noţiunii de „semne" ale infracţiunilor respective.

Coruptibilitate
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite
Introducerea termenilor noi care nu au o definiţie în legislaţie sau în proiect

Specificarea „altor organe abilitate” în afară de cele de urmărire penală şi, respectiv, care sînt competenţele lor.
Substituirea expresiei „indicii temeinici” cu sintagma „semnele”.

16

Art.10 alin.(1) p.8

crearea şi asigurarea funcţionarea sistemului informaţional, în domeniul său de activitate;

Eroare redacţională.

Alte riscuri
Eroare redacţională

Substituire termenului „funcţionarea” cu termenul „funcţionării”.

17

Art.10 alin.(1) p.14

Alin.(1):

Serviciul prevenirea şi combaterea spălării banilor este subdiviziunea specializată a Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, învestită cu atribuţii de prevenire şi combatere a spălării banilor şi finanţării terorismului, în obligaţiile căreia intră:

....

14) exercitarea altor atribuţii, reieşind din sarcinile stabilite de legislaţie

Această prevedere este formulată în mod abuziv. Nu sînt clare nici celelalte atribuţii pe care le are SPCSB, nici care este legislaţia care le stabileşte. Este cel puţin straniu ca legea specială care reglementează unicul domeniu de activitate al SPCSB să nu stipuleze exhaustiv atribuţiile sale, sau cel puţin să nu facă trimitere la alte legi care ar putea reglementa activitatea acestuia (cum ar fi Legea cu privire la CCCEC, Legea cu privire la activitatea operativă de investigaţii sau Codul de procedură penală).

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive

Excluderea p.14. Precizarea tuturor atribuţiilor SPCSB în acest proiect de lege specială în unicul domeniu de activitate al acestei autorităţi.

18

Art.11 alin.(2)

Transmiterea de către entităţile raportoare a informaţiilor (documentelor, materialelor, altor date) către Serviciul prevenirea şi combaterea spălării banilor, organele de urmărire penală, organele procuraturii, instanţele de judecată sau alte organe competente, în modul stabilit de legislaţie, nu poate fi calificată drept divulgare a secretului comercial, bancar sau profesional

Formularea „altor date" oferă o discreţie prea largă pentru SPCSB de a solicita orice date. Formularea „...sau alte organe competente, în modul stabilit de legislaţie" este o formulare prea vagă.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Precizarea căror alte date este în drept SPCSB să solicite entităţilor raportoare.
Indicarea expresă a tuturor organelor competente de a solicita informaţii şi a legislaţiei care stabileşte modalitatea de solicitare şi transmitere a informaţiei.

19

Art.11 alin.(3)

Prevederile legislaţiei cu privire la secretul comercial, bancar sau profesional nu pot servi drept obstacol pentru recepţionarea sau ridicarea, ..., de către organele indicate la alineatul (1) din prezentul articol, a informaţiei (documentelor, materialelor, altor date) despre activitatea ...

Alin. (1) al art.11 se referă doar la entităţile raportoare, nu la organele autorităţilor publice. Referinţe la acestea se conţin în alin.(2) al acestui articol.

Alte riscuri
Eroare redacţională

De substituit „(1)” cu „(2)”.

20

Art.12 alin.(1) alin.(2) şi alin.(3)

Alin.(1):

Reglementarea şi controlul modului de executare a prezentei legi sînt asigurate de următoarele instituţii cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare, conform competenţei stabilite de legislaţie

Alin.(2)

Organele cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare exercită verificarea şi monitorizarea, în limitele competenţei lor, a aplicării prevederilor prezentei legi referitor la ...

Alin.(3):

În cazul nerespectării de către entităţile raportoare a obligaţiilor prevăzute de prezenta lege, organele cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare pot aplica măsuri şi sancţiuni de remediere, stabilite de legislaţie

Pe lîngă faptul că proiectul nu prevede concret care organe supraveghează care entităţi raportoare, el nu prevede nici competenţele specifice fiecărui organ cu funcţii de supraveghere, limitîndu-se doar la expresiile „conform competenţei stabilite de legislaţie" şi la „limitele competenţei lor".

Mai mult decît atît, proiectul oferă latitudinea acestor organe de a reglementa modul de executare a prezentei legi, ceea ce presupune, în primul rînd, adaptarea propriilor competenţe de către aceste organe la cerinţele acestui proiect.

Astfel, proiectul realizează o cumulare a atribuţiilor de a reglementa propriile competenţe de către autorităţile publice în raport cu entităţile raportoare (alin.(1)), de a controla aceste entităţi (alin.(1) şi (2)) şi de a le aplica sancţiuni (alin.(3)). A se vedea comentariul făcut la secţiunea 11.2 şi 11.3 de mai sus a prezentului raport de expertiză.

De asemenea, atribuţia de reglementare prin acte normative departamentale de către organele menţionate ridică şi problema transparenţei funcţionării autorităţilor publice, precum şi a accesului la informaţia despre actul subordonat legii.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Norme de blanchetă
Atribuţii extensive de reglementare
Cumularea competenţelor de a elabora acte, a controla aplicarea lor şi de a sancţiona
Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative
Lipsa / insuficienţa transparenţei funcţionării autorităţilor publice
Lipsa / insuficienţa accesului la informaţia despre actul subordonat legii
Lipsa / insuficienţa mecanismelor de supraveghere şi control (ierarhic, intern, public)

Excluderea formulărilor vagi şi abstracte cu referinţă la competenţele autorităţilor publice indicate în art.12 precum şi normele de trimitere la legislaţia nespecificată.
Proiectul trebuie să specifice concret care organele supraveghează care entităţi raportoare, precum şi competenţele specifice fiecărui organ cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare.

21

Art.12 alin.(3)

În cazul nerespectării de către entităţile raportoare a obligaţiilor prevăzute de prezenta lege, organele cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare pot aplica măsuri şi sancţiuni de remediere, stabilite de legislaţie, iar la identificarea semnelor de spălare a banilor sau finanţare a terorismului, informează şi expediază imediat materialele respective Serviciului prevenirea şi combaterea spălării banilor. Aplicarea acţiunilor menţionate nu exclude posibilitatea realizării, conform legislaţiei în vigoare, a altor măsuri în scopul combaterii spălării banilor şi finanţării terorismului.

Determinarea competenţei prin formula discreţionară „pot aplica", în special în contextul aplicării sancţiunilor, reprezintă un pericol de coruptibilitate a normei. Dacă autoritatea se află în prezenţa unei încălcări, ea nu trebuie să aibă latitudinea de a aplica sancţiunile respective.

Mai mult decît atît, măsurile şi sancţiunile „stabilite de legislaţie" de asemenea prezintă pericole în acest sens, la fel ca şi derogarea care indică asupra insuficienţei, după caz, a sancţiunilor aplicate care „nu exclude posibilitatea realizării, conform legislaţiei în vigoare, a altor măsuri". Prevederile nu au claritatea suficientă pentru a putea în mod rezonabil şi justificat să servească temei pentru aplicarea sancţiunilor.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Determinarea competenţei după formula "este în drept", "poate" ş.a.
Temeiuri neexhaustive pentru survenirea răspunderii
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Excluderea cuvîntului „pot”.
Indicarea expresă a legislaţiei care prevede sancţiuni pentru nerespectarea obligaţiilor de către entităţile raportoare.

22

Art.12 alin.(4) lit.b)

În vederea combaterii spălării banilor şi finanţării terorismului, organele cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare sînt obligate:

b) să determine dacă entităţile raportoare se conformează ... orientate spre depistarea activităţii de spălare a banilor;

Se pare că autorii au omis să adauge la sfîrşitul textului literei b) „şi finanţare a terorismului".

Alte riscuri
Eroare redacţională

Dacă este vorba despre o scăpare, lit.b) urmează a fi completată la sfîrşit cu expresia „şi finanţare a terorismului”.

23

Art.12 alin.(5)

Autorităţile administraţiei publice, în limitele competenţelor stabilite de legislaţie, vor întreprinde măsurile adecvate, pentru a preveni instituirea controlului asupra entităţii raportoare sau obţinerea pachetului de acţiuni şi/sau cotelor părţi de control al acesteia de către infractori sau asociaţiile acestora.

Este o prevedere foarte confuză. Nu este clar dacă ea se referă doar la „autorităţile abilitate cu executarea legii" (denumirea Capitolului III), la „organele cu funcţii de supraveghere a entităţilor raportoare" (denumirea art.12) sau dacă trebuie să aibă aplicabilitate generală pentru toate autorităţile administraţiei publice. La fel suscită critici şi „competenţele stabilite de legislaţie" ale acestor autorităţi anonime, precum şi „măsurile adecvate" pe care acestea le vor întreprinde pentru a preveni instituirea vreunui control asupra entităţii raportoare de către infractori.

Mai mult decît atît, noţiunea de „infractor" (acoperă persoane care au săvîrşit infracţiuni, nu doar persoane despre care statul cunoaşte că au săvîrşit infracţiuni) este prea largă şi nici o autoritate nu poate avea capacitatea de a cunoaşte toţi subiecţii din această categorie.

Proiectul poate opera doar cu categoria de „condamnat". Dacă proiectul are în vedere şi bănuiţii / învinuiţii de săvîrşirea infracţiunilor, atunci, pentru a respecta principiul prezumţiei de nevinovăţie, noţiunea de „infractor" nu poate fi utilizată.

Coruptibilitate
Norme de trimitere
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive
Utilizarea termenilor diferiţi cu referinţă la acelaşi fenomen / aceluiaşi termen pentru fenomene diferite

Concretizarea autorităţilor, competenţelor lor şi a măsurilor adecvate pe care le vor întreprinde în limitele acestor competenţe.
Substituirea expresiei „infractori sau asociaţiile acestora” cu o altă exprimare mai potrivită. (a se vedea obiecţia)

24

Art.15 alin.(1)

Încălcarea prevederilor prezentei legi atrage, după caz, răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală a persoanelor fizice sau juridice, în conformitate cu legislaţia în vigoare

Trimitere la o legislaţie neclară.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Precizarea legislaţiei la care face trimitere norma.

25

Art.15 alin.(2)

Serviciul prevenirea şi combaterea spălării banilor, alte autorităţi ... sînt obligate să asigure păstrarea secretului comercial, bancar sau profesional, iar divulgarea acestuia contrar prevederilor stabilite atrage răspunderea, în conformitate cu legislaţia în vigoare, pentru prejudiciul cauzat în urma divulgării nelegitime a datelor obţinute în exerciţiul funcţiunii. Transmiterea, în modul stabilit, a informaţiilor către serviciile similare de peste hotare nu constituie o divulgare a secretelor apărate de legislaţie.

Trimiterile la o legislaţie neclară, prin utilizarea expresiilor: „prevederilor stabilite", „în conformitate cu legislaţia în vigoare", „în modul stabilit" sînt prea vagi.

Coruptibilitate
Norme de trimitere

Precizarea legislaţiei la care face trimitere norma.

26

Art.15 alin.(3)

Entităţile raportoare şi angajaţii acestora sînt exoneraţi de răspundere disciplinară, administrativă, civilă şi penală ca urmare a transmiterii, cu bună credinţă, a informaţiei organelor abilitate, în scopul executării prevederilor prezentei legi, chiar dacă această executare a avut drept urmare cauzarea de prejudicii materiale sau morale

Nu este clar care organe sînt abilitate în sensul acestui articol. Fiind vorba despre instituţia răspunderii, precizia este de natură să înlăture riscurile de coruptibilitate.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Concretizarea organelor abilitate pe care le are în vedere norma.





Concluzii

În concluzie menţionăm că proiectul supus expertizei este afectat considerabil de riscuri de coruptibilitate. Proiectul conţine norme de trimitere şi norme de blanchetă în abundenţă, utilizează exprimări prea vagi. Probabil cea mai mare problemă a proiectului o reprezintă reglementarea "de grup" a atribuţiilor mai multor autorităţi publice, nespecificarea prevederilor proiectului aplicabile diverselor entităţi raportoare în parte, precum şi a autorităţilor concrete care răspund de supravegherea lor. Proiectul înzestrează autorităţile publice responsabile de supraveghere cu atribuţii excesive de reglementare, cu riscul ca acestea să-şi reglementeze propriile competenţe potrivit propriilor convenienţe, acordîndu-le şi atribuţii de control şi sancţionare. Acest cumul de prerogative creează pericole de coruptibilitate.

Totalitatea acestor neajunsuri poate submina obţinerea rezultatelor scontate în domeniul prevenirii şi combaterii spălării banilor şi finanţării terorismului prin promovarea acestui proiect.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei