Implemented projects Corruption proofing - stage 5 Expertise reports
Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului este desfăşurată de CAPC în cadrul Proiectului „Expertiza vulnerabilității proiectelor de acte normative prin prisma drepturilor omului”, susţinut financiar de Apărătorii Drepturilor Civile din Suedia.

08 Februarie 2007

RAPORT DE EXPERTIZĂ

la proiectul Legii pentru modificarea şi completarea Legii privind pensiile de asigurări sociale de stat, Legea privind statutul deputatului în Parlament

(înregistrat în Parlament cu numărul 242 din 19 Ianuarie 2007)

În temeiul Concepţiei de cooperare dintre Parlament şi societatea civilă, aprobată prin Hotărîrea Parlamentului nr.373-XVI din 29 decembrie 2005, Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei prezintă raportul de expertiză a coruptibilităţii proiectului Legii pentru modificarea şi completarea Legii privind pensiile de asigurări sociale de stat, Legea privind statutul deputatului în Parlament.



Evaluarea generală


1. Autor al iniţiativei legislative este Preşedintele RM, ceea ce corespunde art. 73 din Constituţie şi art. 44 din Regulamentul Parlamentului.


2. Categoria actului legislativ propus este lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituţie şi art. 6-11, 27, 35 şi 39 din Legea privind actele legislative, nr.780-XV din 27.12.2001. Remarcăm că modificarea Legii nr.156-XIV din 14 octombrie 1998 privind pensiile de asigurări sociale de stat este prevăzută în Programul legislativ, adoptat prin HP nr.300-XVI din 24.11.2005 în p.33 ale secţiunii II "Lista actelor legislative care urmează a fi revizuite în scopul asigurării compatibilităţii acestora cu reglementările acquis-ului comunitar", precum şi în Planul de acţiuni pentru realizarea Programului de activitate a Guvernului pe anii 2005-2009 adoptat prin HG nr.790 din 01.08.2005 în p.277. Cu toate acestea, prevederile menţionate ale Programului legislativ şi ale Programului de activitate a Guvernului nu ţin de domeniul propus a fi modificat de proiectul supus expertizei.

Elaborarea proiectului de lege nu a fost planificată nici în Planul de acţiuni pentru realizarea Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei (HP nr.421-XV din 16.12.2004) sau Planul naţional de acţiuni în domeniul drepturilor omului pentru anii 2004-2008 (HP nr.415-XV din 24.10.2003).


3. Scopul promovării proiectului Scopul actului este de a modifica cercul subiecţilor care au activat în Parlament, inclusiv Sovietul Suprem, care se bucură de:

3.1. Pensii în condiţiile art.43 al Legii nr.156-XIV din 14 octombrie 1998 privind pensiile de asigurări sociale de stat:

Beneficiarii prevăzuţi de legea curentă: Beneficiarii prevăzuţi de proiect:

a) asiguratul care a activat cel puţin 2 ani în calitate de deputat în Parlament; a) asiguratul care a activat cel puţin 2 ani în calitate de deputat în Parlament;
b) asiguratul care a deţinut funcţii remunerate în Parlamentul de legislatura a XII-a; b) asiguratul care a activat cel puţin 2 ani în calitate de deputat în Sovietul Suprem
de legislatura a XII-a;
c) asiguratul care a deţinut funcţii remunerate în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti. c) asiguratul care a deţinut funcţii remunerate în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti.

Observăm că proiectul intenţionează lărgirea categoriei subiecţilor indicaţi la lit. b) de mai sus de la asiguraţi care au "deţinut funcţii remunerate în Parlamentul de legislatura a XII-a" la asiguraţi care au "activat în calitate de deputat în Sovietul Suprem de legislatura a XII-a". În acest sens, menţionăm că potrivit art.28 alineatul trei al Legii Nr.404-XII din 11.12.90 cu privire la statutul deputaţilor poporului în Republica Moldova, abrogată prin Legea nr.39-XIII din 07.04.1994, funcţii remunerate erau deţinute doar de anumiţi deputaţi, care erau "degrevaţi de obligaţiile de producţie sau de serviciu şi transferaţi la lucru în organele Sovietului Suprem al R.S.S. Moldova". În rest, deputaţi se întruneau doar cu ocazia sesiunilor Sovietului, fiind degrevaţi temporar de atribuţiile de la locul de muncă pe perioada sesiunilor (nu pe întreaga durată a mandatului de deputat), şi primeau salariul la locul de muncă de bază.

3.2. Beneficii acordate Preşedintelui Parlamentului prin art.29/1 al Legii nr.39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament.

Beneficiarii prevăzuţi de legea curentă: Beneficiarii prevăzuţi de proiect:

a) deputaţii în Parlamentul de legislatura a XII-a care au ocupat funcţii remunerate; a) deputaţii în Parlamentul de legislatura a XII-a;
b) deputaţii în Parlamentul de legislatura a XIII-a; b) deputaţii în Parlamentul de legislatura a XIII-a;
- c) deputaţii în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti de legislatura a XII-a;
c) deputaţii care au ocupat funcţii de conducere remunerate în Sovietul Suprem d) deputaţii care au ocupat funcţii de conducere remunerate în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti de legislaturile anterioare.
al R.S.S. Moldoveneşti.

Remarcăm că proiectul urmăreşte să lărgească cercul subiecţilor care se bucură de aceleaşi beneficii ca şi Preşedintele Parlamentului, astfel încît să se aplice în particular tuturor deputaţilor care au activat în Sovietul Suprem de legislatura a XII, şi nu doar celor care au ocupat funcţii de conducere.

Potrivit autorilor notei informative a proiectului de lege supus expertizei "este necesară stabilirea unor condiţii unice de pensionare pentru deputaţii în Parlament, indiferent de legislatură", avînd în vedere "importanţa activităţii în calitate de deputat în Parlament, în special a rolului de care l-au avut deputaţii în Parlamentul de legislatura a XII-a, inclusiv în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti de legislatura a XII-a".



Fundamentarea proiectului

4. Nota informativă a proiectului de act legislativ supus expertizei este plasată pe site-ul Parlamentului.

Considerăm că în acest fel Parlamentul respectă principiul transparenţei procesului legislativ şi principiile de cooperare cu societatea civilă.


5. Respectarea termenului de cooperare cu societatea civilă


6. Suficienţa argumentării. Nota informativă nu conţine o argumentare suficientă care ar explica necesitatea introducerii completărilor şi modificărilor propuse de proiect. Nota oferă o lămurire foarte vagă a scopului şi nu explică în ce mod se vor produce schimbări în reglementarea actuală în cazul adoptării proiectului.

Nota invoca necesitatea de "realizare a unei politici unice în asigurarea cu pensii a deputaţilor în Parlament, indiferent de legislatură", afirmînd că astfel va fi constituită "înalta apreciere din partea statului a aportului deputaţilor în Parlamentul de legislatura a XII-a la adoptarea Declaraţiei de Independenţă a Republicii Moldova şi la crearea şi consolidarea statului nostru". Nu este clar în ce mod se demonstrează aprecierea aportului deputaţilor în Parlamentul de legislatura a XII-a la adoptarea Declaraţiei de Independenţă, prin includerea la categoria de beneficiari şi a persoanelor care au activat în Sovietul Suprem de legislaturile anterioare, după cum prevede textul proiectului şi cel al notei informative.


7. Compatibilitatea cu legislaţia comunitară şi alte standarde internaţionale. Potrivit lit. c) a articolului 20 al Legii 780/2001privind actele legislative, nota informativă trebuie să includă referinţe la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare şi nivelul compatibilităţii proiectului de act legislativ cu reglementările în cauză. Cu toate acestea, nota informativă nu face nici o referinţă la compatibilitatea reglementărilor propuse de proiect cu legislaţia comunitară sau cu alte standarde internaţionale de tratament al deputaţilor şi a altor persoane care ocupă funcţii remunerate sau de conducere în Parlament.


8. Fundamentarea economico-financiară. Potrivit lit. d) a art.20 din Legea 780/2001 privind actele legislative, nota informativă trebuie să conţină informaţii privind „fundamentarea economico-financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură”. Potrivit art.47 alin.(6) din Regulamentul Parlamentului, În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară.

Proiectul de lege tratează drepturi pecuniare ale deputaţilor şi ale persoanelor care au deţinut funcţii remunerate în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti. Proiectul intenţionează să lărgească cercul persoanelor care se bucură de stabilirea pensiei conform regulilor aplicabile deputaţilor (a se vedea p.3.1 de mai sus), precum şi a persoanelor care se bucură de beneficii costisitoare, cum ar fi tratamente balneoclimaterice gratuite, înlesniri la plata serviciilor comunale, etc. la un număr necunoscut de persoane (a se vedea p.3.2. de mai sus). Cu toate acestea, nota informativă nu conţine referinţe în vederea fundamentării financiar-economice a proiectului, nu indică numărul nou de subiecţi vizaţi de reglementările proiectului şi nu se indică în ce volum urmează să se modifice bugetul Parlamentului din contul căruia, conform art.32 al Legii nr.39-XIII despre statutul deputatului în Parlament, urmează a fi acoperite cheltuielile prevăzute de legea respectivă.



Evaluarea de fond a coruptibilităţii


9. Stabilirea şi promovarea unor interese/beneficii. Prin art. I, proiectul creează condiţii avantajoase de pensionare pentru toţi deputaţii din Sovietul Suprem din legislatura a XII-a, nu doar pentru acei deputaţi care au deţinut funcţii remunerate (a se vedea p.3.1. de mai sus).

Prin art. II p.1, proiectul avizat creează beneficii directe pentru categoria persoanelor care au avut calitatea de deputat în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti de legislatura a XII-a, pe cînd potrivit reglementării în vigoare de aceste beneficii se bucură doar deputaţii care au ocupat funcţii de conducere în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti (a se vedea p.3.2. de mai sus). Această măsură trezeşte îngrijorări, deoarece beneficii precum tratamente balneoclimaterice gratuite, înlesniri la plata serviciilor comunale, paşaport diplomatic etc. se aplică categoriei nominalizate în condiţiile art.29/1, adică nu doar în caz de expirare a mandatului deputaţilor respectivi, dar şi în cazurile de demisie sau de imposibilitate definitivă de exercitare a atribuţiilor.


10. Prejudicii aduse prin aplicarea actului. Aplicarea proiectului nu este susceptibilă de a aduce prejudicii directe anumitor categorii de persoane. Cu toate acestea, promovarea proiectului ar putea aduce prejudicii interesului public general, în cazul în care cheltuielile de implementare vor fi exagerate, fapt care însă nu poate fi susţinut cu certitudine în lipsa unei fundamentări financiar-economice a proiectului care ar face cunoscut cuantumul acestor cheltuieli.


11. Compatibilitatea proiectului cu prevederile legislaţiei naţionale. Prevederile proiectului nu sînt concurente cu alte prevederi ale legislaţiei.

Cu toate acestea, menţionăm frecvenţa operării acestor modificări şi completări, deoarece articolele propuse de proiect pentru modificare şi completare se atribuie la norme care au o frecvenţă sporită de schimbare.

10.1. Art. I al proiectului - art.43 al Legii nr.156-XIV din 14 octombrie 1998 privind pensiile de asigurări sociale de stat. Art.43 face parte din Capitolul VI al Legii date, capitol care a fost introdus în iulie 2003 ulterior adoptării legii integrale, iar redacţia sa a fost integral revizuită peste un an, în iulie 2004. Astfel, adoptarea proiectului va prilejui cea de a 3-a schimbare a normei respective.

10.2. Art. II p.1 al proiectului - art.29 al Legii nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament. Art.29 a mai fost supus diverselor modificări / completări / redactări de 5 ori, în anii 1997, 1998, 1999 (de 2 ori la un interval de 5 luni), 2000, a fost exclus 1 dată în 2004. Proiectul propune reintroducerea acestui articol referitor la dreptul la pensie a anumitor categorii de deputaţi şi persoane care au deţinut funcţii remunerate în Parlament, iar adoptarea lui va însemna cea de a 6-a schimbare a textului acestui articol.

10.3. Art. II p.2 al proiectului - art.29/2 al Legii nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament. Art.29/2 a fost introdus în decembrie 2004 ulterior adoptării legii integrale şi a mai fost modificată o dată în anul 2003. Adoptarea proiectului va introduce cea de a 3-a schimbare.


12. Formularea lingvistică a prevederilor proiectului. Formulările conţinute în proiect sînt suficient de clare şi concise, exprimările întrunind rigorile tehnicii legislative, ale limbajului juridic, respectă regulile de ortografie şi punctuaţie.


13. Reglementarea activităţii autorităţilor publice. Proiectul avizat se referă la competenţa Parlamentului RM de a suporta cheltuielile beneficiilor menţionate pentru o categorie suplimentară de persoane. Deoarece prevederile proiectului nu acordă marje discreţionare în realizarea acestor atribuţii, considerăm că din acest punct de vedere proiectul nu prezintă elemente de coruptibilitate.


14. Analiza detaliată a prevederilor potenţial coruptibile.


Nr. Articol Text Obiecţia Elemente de coruptibilitate şi alte riscuri Recomandarea

1

Art. I. al proiectului, art.43 alin.(1) al Legii nr.156-XIV din 14 octombrie 1998 privind pensiile de asigurări sociale de stat

Se propune formularea: "Asiguratul care a activat cel puţin 2 ani în calitate de deputat în Parlament, inclusiv în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti de legislatura a XII-a, sau a deţinut funcţii remunerate în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti de legislaturile anterioare"

Formularea "care a deţinut funcţii remunerate" este ambiguă. Nu este clar dacă aplicabilitatea ei se extinde doar la deputaţi sau şi la alte categorii de personal.

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Explicarea sau specificarea expresă a persoanelor care se atribuie la această categorie.

2

Art. II. al proiectului, art.29 al Legii nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament

Se propune formularea: "Persoana care a activat în calitate de deputat în Parlament, inclusiv în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti de legislatura a XII-a, sau a deţinut funcţii remunerate în Sovietul Suprem al R.S.S. Moldoveneşti de legislaturile anterioare are dreptul la pensie în condiţiile articolului 43 din Legea nr.156-XIV din 14 octombrie 1998 privind pensiile de asigurări sociale de stat."

A se vedea obiecţia precedentă referitoare la formularea "care a deţinut funcţii remunerate".

Coruptibilitate
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

A se vedea recomandarea făcută în tabelul precedent referitoare la formularea "care a deţinut funcţii remunerate".

3

Art. II. al proiectului, art.29/2 al Legii nr. 39-XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului în Parlament

Extinde prevederile art.29/1 (referitor la beneficiile de care se bucură fostul Preşedinte al Parlamentului) la toţi deputaţii din Sovietul Suprem de legislatura a XII-a şi la persoanelor care au ocupat funcţii de conducere remunerate în Sovietul Suprem ale RSSM de legislaturile anterioare.

Formularea "persoanelor care au ocupat funcţii de conducere remunerate" este o categorie ambiguă. Nu este clar dacă ea se referă doar la Preşedintele Sovietului Suprem sau/şi la adjuncţii lui, şi/sau la persoane care au avut calitatea de şef al subdiviziunilor Sovietului Suprem.

Coruptibilitate
Atribuţii care admit derogări şi interpretări abuzive
Formulare ambiguă care admite interpretări abuzive

Explicarea sau specificarea expresă a persoanelor care se atribuie la această categorie.





Concluzii

Scopul urmărit de proiect este lărgirea cercului de persoane care se bucură de stabilirea pensiei în condiţiile aplicabile deputaţilor şi de beneficiile aplicabile Preşedintelui Parlamentului, pentru a include toţi deputaţii Sovietului Suprem de legislatura a XII, şi nu doar cei care au ocupat funcţii remunerate şi/sau de conducere. În opinia noastră, modificările şi completările propuse nu sunt susţinute de o justificare suficientă, inclusiv economico-financiară, iar în condiţiile austerităţii bugetului public asemenea măsuri pot fi considerate lipsite de raţionalitate şi proporţionalitate în raport cu alte categorii care de asemenea au merite deosebite (cum ar fi veteranii de război) în stabilirea şi consolidarea statalităţii Republicii Moldova.



Centrul de Analiză şi Prevenire a Corupţiei